Законодательная власть
Законодательная власть – совокупность полномочий, связанных с принятием законов, а также органов, реализующих эти полномочия.
В государствах, где соблюдается принцип разделения властей, законодательная власть принадлежит специальному законодательному органу власти – парламенту. Среди функций современных парламентов – не только разработка и принятие законов, но и контроль над деятельностью правительства, утверждение бюджета страны, ратификация международных договоров и соглашений, объявление войны.
Часть законодательных полномочий в виде права законодательной инициативы или утверждения принятых парламентом законов может принадлежать другим субъектам власти, например, главе государства или правительству.
Законодательная власть может также осуществляться в прямой форме самими народом в виде референдума.
↑Зарубежный опыт законодательной власти
Современное устройство законодательной власти связано с развитием парламентаризма. Представительные органы с участием третьего сословия появились в Европе еще в период Средневековья. В частности в Арагоне зафиксировано их возникновение в 1163 г., в Кастилии – в 1169 г., в королевстве Леон – в 1188 г., а в 1218 г. – в герцогстве Каталония. Самыми старыми парламентами в мире из ныне существующих считаются парламенты острова Мэн и Исландии, созданные в X веке. Мэнский парламент возник в 979 году и на протяжении своей истории действовал непрерывно. Исландский альтинг, сформированный около 930 года, официально не функционировал в 1801–1845 годах.
Однако родиной современного парламентаризма считается Англия, где парламент обладал существенными полномочиями и действовал практически постоянно. Первые созывы парламента в Англии относятся к периоду 1264–1265 гг., а с участием представителей третьего сословия – к концу 13 века.
Полномочия средневековых представительных органов власти были существенно ограничены. В полновластные законодательные органами они стали превращаться лишь в период Нового времени.
Парламент считается представительным органом, то есть представляющим волю населения. Это качество парламента вытекает из способа его формирования - путём всеобщих выборов.
Парламент может состоять из одной или двух палат. В последнем случае говорят о наличии в стране бикамерализма. Известен случай многопалатного парламента в Испании.
В двухпалатном парламенте, как правило, одна из палат является верхней, вторая - нижней. Как правило, верхняя палата формируется менее демократичным путем, чем нижняя. Верхняя палата играет роль дополнительного звена в системе сдержек и противовесов. Смысл разделения парламента на две палаты в том, что в этом случае законопроекты, инициируемые и принимаемые нижней палатой, должны быть также одобрены и верхней палатой.
Помимо деления парламентов на однопалатные и двухпалатные существует классификация парламентов по объему их компетенции, которая определяет роль парламента в политической жизни страны, его взаимоотношения с другими органами государственной власти. По этому критерию можно выделить три группы.
Первая включает в себя законодательные органы власти с абсолютно определенной компетенцией. Для них конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Эти парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий. Вторая группа состоит из парламентов с абсолютно неопределенной компетенцией. Эти органы власти юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Границы их полномочий являются подвижными.
Роль парламента в политической жизни зависит от сложившейся в стране системы разделения властей и политических традиций.
↑Краткая история развития парламентских учреждений в России
В России первое учреждение парламентского типа было созвано лишь в начале 20 века, хотя представительные учреждения существовали с 16 века[1]. Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы от 6 августа 1905 года. Первоначально Дума мыслилась как законосовещательный орган. Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» расширил полномочия Думы. При этом полновластие царя сохранялось.
Первая Государственная Дума была созвана в 1906 году. Выборы в Думу не были всеобщими и равными. Согласно закону о выборах, изданному в декабре 1905 года, учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь работники средних и крупных предприятий. В землевладельческой курии один выборщик приходился на 2 тысячи избирателей, в городской – на 4 тысячи, в крестьянской – на 30, в рабочей – на 90 тысяч. В выборах не имели право участвовать женщины, лица до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств. Кроме того, выборы не были прямыми. Они были двухступенчатыми, а для рабочих и крестьян трех- и четырехступенчатые.
23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. В них предусматривался ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. В частности законы подлежали утверждению царем. Ему подчинялась вся исполнительная власть в стране, от него зависело правительство. Царь назначал министров, руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить военное или чрезвычайное положение. В свод законов был внесен параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени.
Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет. Она занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею было разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство. Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных меньшинств.
Государственная Дума как институт просуществовала около 12 лет, вплоть до Февральской революции, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы). Думы, за исключением третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.
Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. Самой многочисленной фракцией в ней были кадеты. Были также представлены октябристы, социал-демократы, «трудовики», национальные меньшинства и беспартийные. Председателем первой Думы был кадет С.А.Муромцев, профессор Петербургского университета. С самого начала своей деятельности Дума заняла непримиримую позицию по отношению к политике царя и правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».
Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года. Ее председателем был Ф.А.Головин. Эта Дума была значительно левее первой. Постоянные конфликты с правительством привели к ее роспуску.
Третья Дума формировалась по новому избирательному закону. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, увеличилось число правых. Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный пятилетний срок: с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Председателем Думы был октябрист Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков. В Думе действовало около 30 комиссий, в которых заседали представители различных фракций. Большие комиссии, например бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Законодательная инициатива самой Думы была ограничена требованиями по численности депутатов, вносящих предложение (30 человек).
Четвертая Дума была сформирована накануне Первой мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей. Председателем четвертой Думы был крупный землевладелец, октябрист М.В.Родзянко. В этой думе также происходили конфликты. С началом войны, после крупных провалов русской армии на фронте Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью. 3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года, но проработала Дума всего до 16 декабря 1916 года, когда была вновь распущена. Возобновила она свою деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II, а 25 февраля вновь была распущена и больше формально не созывалась. При Временном правительстве Дума работала под видом «частных совещаний». 6 октября 1917 года Временное правительство постановило распустить Думу в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание, которое было призвано определить форму правления и конституцию России.
После Февральской революции 1917 г. в стране стала формироваться сеть советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов. II съезд советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся 25 октября, провозгласил переход всей власти к советам (в декабре крестьянские советы присоединились к рабочим и солдатским). Избранный съездом Всероссийский Центральный исполнительный комитет (ВЦИК) оказался носителем законодательных функций.
27 октября 1917 г. Совет народных комиссаров принял и опубликовал постановление о проведении 12 ноября 1917 г. всеобщих выборов в Учредительное собрание. В выборах приняли участие меньше 50% избирателей. Всего было избрано 715 депутатов, из которых 370 мандатов получили правые эсеры и центристы, 175 – большевики, 40 – левые эсеры, 17 – кадеты, 15 – меньшевики, 86 – депутаты от национальных групп.
Заседание Учредительного собрания открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце, в Петрограде. После отказа обсуждать вопрос об одобрении проекта «Декларации трудящегося и эксплуатируемого народа», объявлявшего Россию республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, большевики, левые эсеры и некоторые представители национальных партий покинули заседание. Оставшиеся депутаты приняли декларацию, провозглашавшую создание Российской демократической федеративной республики, часть аграрного закона, объявлявшего землю общенародной собственностью, и обращение к воюющим державам с призывом начать мирные переговоры.
Большевики планировали дождаться конца заседания, закрыть Таврический дворец и тем самым прекратить деятельность Собрания. Однако его заседание затянулось до утра, когда начальник охраны А.Железняков предложил депутатам разойтись. Вечером того же дня ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания, а 18 января III Всероссийский съезд Советов одобрил декрет о роспуске Учредительного собрания.
Одновременно с работой учредительного собрания состоялась демонстрация в его поддержку, в которой участвовало, по разным данным, от 10 до 100 тыс. человек, несмотря на запрет подобных действий в районе Таврического дворца. Демонстрация была расстреляна из пулеметов. 9 января расстрел аналогичной демонстрации произошел в Москве.
В июле 1918 г. V съезд советов принял Конституцию РСФСР. В ней устанавливалось, что именно съезд советов является “высшей властью”, компетенция которой никак не ограничивается. Съезды должны были собираться не реже двух раз в год (с 1921 г. – один раз в год). В периоды между съездами их функции переходили к ВЦИКу, который с осени 1918 г. перешел к сессионному порядку работы. Постоянно действующим органом оказался Президиум ВЦИК, состоявший из узкого круга лиц.
Избирательная система была многоступенчатой: депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом один депутат от городских съездов приходился на 25 тысяч избирателей, а от губернских – на 125 тысяч, что давало преимущества рабочим. К участию в выборах не допускались 7 категорий лиц: эксплуататоры, лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные, а также лица, осужденные в судебном порядке.
После объединения советских республик в СССР в 1922 г. и принятия Конституции СССР в 1924 г. высшим органом власти стали всесоюзный съезд советов, который созывался один раз в год, а с 1927 г. – один раз в два года, Центральный исполнительный комитет (ЦИК), собиравшийся на сессии три раза в год и Президиум ЦИК.
Конституция 1936 г. ввела прямые и равные выборы при тайном голосовании. Вместо съездов советов и ЦИК стал формироваться Верховный Совет СССР, который также собирался на сессии два раза в год, рассматривал законопроекты и утверждал указы своего Президиума. Однако введение таких прогрессивных норм в условиях тоталитарного режима и однопартийной системы не могло обеспечить справедливу конкуренцию и представительство различных интересов в законодательном органе власти, а сам этот орган превратился в место одобрения партийных решений.
В период перестройки и постперестроечный период полномочия и статус высшего органа законодательной власти в Российской Федерации пересматривались и уточнялись. Самым принципиальным изменением в системе государственной власти этого периода стало введение в 1991 г. поста Президента РСФСР и соответствующее перераспределение властных функций между различными ветвями власти. Хотя Съезд народных депутатов как высший орган государственной власти и Верховный Совет как его постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган сохраняли широкие полномочия в области законодательной деятельности, определения внутренней и внешней политики, государственного устройства, многие их прежние полномочия (подписание и обнародование законодательных актов, формирование правительства и назначение его Председателя, контроль за их деятельностью) отошли к Президенту РСФСР.
Противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти вылились в вооруженный конфликт в октябре 1993 г., который завершился роспуском Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации и ликвидацией системы советов.
Первые выборы в обе палаты Федерального собрания Российской Федерации (нижнюю – Государственную Думу и верхнюю – Совет Федерации) состоялись в декабре 1993 г., в день референдума по новой Конституции Российской Федерации.
Согласно переходным положениям Конституции Государственная Дума была избрана сроком на два года. В последующем выборы в государственную Думу проводились в 1995 г., 1999 г., 2003 г. и 2007 г. Депутаты каждого созыва работали четыре года. Из-за внесения поправок в Конституцию Российской Федерации в 2008 г. следующие созывы депутатов будут формироваться сроком на пять лет.
В 1990-х годах состав Государственной Думы был в целом оппозиционным. На выборах 1993 г. первое место получила Либерально-демократическая партия России. В 1995 г. убедительную победу одержали коммунисты, второе место заняла ЛДПР. «Наш дом – Россия» – «партия власти», возглавлявшаяся премьер-министром В.С. Черномырдиным, оказалась лишь третьей. Отношения между Правительством и Президентом, с одной стороны, и Государственной Думой, с другой стороны, носили конфликтный характер.
Выборы в Государственную Думу 1999 г. изменили политическую ситуацию в стране[2]. Большинство в Думе получило движение «Единство», заявлявшее о своей проправительственной ориентации, и готовые к сотрудничеству с исполнительной властью группа «Регионы России», фракция Союза правых сил и др. Центристские позиции в Думе заняло движение «Отечество – Вся Россия». Левая оппозиция (КПРФ, аграрии) осталась в меньшинстве. В результате парламентских выборов 2003 г. и 2007 г. позиции «партии власти» в еще больше окрепли и позволили ей занять доминирующее положение и контролировать конституционное большинство[3]. В немалой степени этому способствовало изменение партийного и избирательного законодательства, повышающего порог представительства на выборах в Государственную Думу до 7% и вводящего полностью пропорциональную систему (впервые выборы в Государственную Думу по такой системе прошли в 2007 г.; до этого депутаты избирались по смешанной системе: половина по пропорциональной, половина по системе относительного большинства)
Совет Федерации, избранный в 1993 г. по двухмандатным округам, профункционировал до января 1996 г. В декабре 1995 года был принят закон, изменяющий порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания, по которому главы региональной исполнительной власти и председатели законодательных собраний субъектов Федерации входили в СФ по должности. При этом СФ не мог функционировать на постоянной основе, а лишь собирался в Москве на регулярные сессии. Этот состав Совета Федерации был сформирован в январе 1996 г. и проработал под председательством Е.С.Строева по декабрь 2001 г.
После победы В.В.Путина на президентских выборах в 2000 г. одна из предложенных им реформ заключалась в изменении порядка формирования Совета Федерации. Губернаторы и главы органов законодательной власти был заменены на назначаемых представителей (одного назначает губернатор, другого – законодательный орган субъекта федерации), которые должны были работать на постоянной основе. Главы регионов, таким образом, были лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. Третий Совет Федерации был сформирован к началу 2002 г. Изменение порядка формирования Совета Федерации позволил не только создать орган власти, действующий на профессиональной основе, но и способствовал снижению его самостоятельности в принятии решений, а также политических возможностей и авторитета региональных руководителей.
В феврале 2009 г. Совет Федерации одобрил закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Закон установил новый порядок формирования Совета Федерации, предложенный Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым. В соответствии с новым законом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта. Новый порядок формирования Совета Федерации вступит в силу с 1 января 2011 года. Таким образом, установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации доработают свой срок полномочий.
↑Структура и организация деятельности Федерального Собрания Российской Федерации
Российский парламент является двухпалатным. Нижняя палата – Государственная Дума – является органом представительства всего населения РФ. Пассивным избирательным правом на выборах депутатов Государственной Думы обладают все граждане России, достигшие 21-летнего возраста и имеющие активное избирательное право. В Российской Федерации закреплено правило несовместимости мандатов: одно и то же лицо не может занимать пост депутата Государственной Думы и иную должность в органах власти. Совет Федерации – верхняя палата парламента – представляет интересы субъектов Федерации. В ней заседают по два представителя от каждого субъекта РФ.
В российском парламенте существует разделение полномочий между нижней (первой) и верхней (второй) палатой российского парламента, которое во многом обусловлено федеративным характером РФ. К ведению Государственной Думы относятся следующие вопросы: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положений, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации, отрешение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должностей Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Для обеспечения своей работы обе палаты выбирают из числа своих депутатов председателей и их заместителей, которые формируют Советы палат. При этом каждая фракция или депутатская группа Государственной Думы может выдвинуть заместителя председателя Государственной думы. Кроме того, для решения различных профильных вопросов, связанных с реализацией законодательных и иных функций Федерального собрания и обеспечением его работы, палаты создают комитеты и комиссии. Депутаты Государственной Думы, представляющие различные политические партии, объединяются во фракции или депутатские группы.
Существует также Аппарат нижней и верхней палат парламента, который обеспечивает их работу. Аппарат Государственной Думы и Совета Федерации - это постоянно действующий орган, осуществляющий правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов, депутатских объединений, Советов, комитетов и комиссий, председателя, его заместителей и заместителей.
↑Законодательная власть в системе разделения властей
Существующая форма правления в России соответствует президентско-парламентской модели[4]. По Конституции РФ всенародно избираемый Президент провозглашается главой государства, а не носителем исполнительной власти, которая возлагается на Правительство. Однако Президент РФ имеет солидные полномочия, позволяющие ему влиять на состав и деятельность кабинета министров. Состав правительства зависит от результатов президентских выборов. Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы и решает некоторые иные вопросы, связанные с деятельностью правительства. Причем в случае, если Дума три раза подряд отказывается утверждать кандидатуру Председателя Правительства, то Президент имеет право распустить нижнюю палату парламента и назначить новые выборы. Президент также назначает членов кабинета министров по предложению председателя правительства и утверждает его структуру. Он принимает решение об отставке правительства и также может отправить в отставку отдельных членов кабинета министров.
Двойная ответственность правительства, свойственная президентско-парламентским республикам, выражается не только в участии парламента в назначении премьер-министра, но и в ответственности правительства перед парламентом. Одна из форм подобной ответственности – возможность вынесения вотума недоверия. Государственная Дума РФ может отправить Правительство РФ в отставку в результате вынесения вотума недоверия. Окончательное решение об отставке правительства принимает Президент РФ, который может не согласиться с решением Государственной думы. Как отмечается в Конституции, «в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». Сложность этой процедуры и политические риски, которые она влечет за собой, для Государственной Думы ставят под вопрос целесообразность ее реального осуществления, а для Президента открывает дополнительные возможности для неформального воздействия, как на кабинет, так и на парламент.
Конституция и федеральное законодательство РФ предполагает и иные формы контроля парламента за деятельностью правительства. Одной из самых важных среди них является контроль в бюджетной сфере. Правительство представляет Думе на утверждение федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ, которая осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета. Государственная Дума вправе организовать специальные слушания, пригласить на них тех или иных членов правительства.
В целом Федеральное Собрание Российской Федерации реализует свои полномочия в трех главных сферах деятельности: законодательной, бюджетной и контрольной сферах.
Согласно Конституции право принятия федеральных законов принадлежит только парламенту страны. Основной закон прописывает довольно сложную процедуру прохождения законопроекта. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, потом в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Если закон не был одобрен Советом Федерации, создается согласительная комиссия, а закон вновь передается на повторное рассмотрение Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. После чего вступает в силу.
Несмотря на то, что за российским парламентом закреплено исключительное право принятия законов, его функции в этой сфере ограничены.
Первое ограничение состоит в наличии отлагательного вето у Президента РФ, который подписывает законы. Президент может закон не подписать и тогда он возвращается в парламент для повторного рассмотрения. Как уже отмечалось, для преодоления президентского вето требуется квалифицированное большинство (две третьих списочного состава обеих палат).
Второе ограничение заключается в том, что иные органы власти, прежде всего Президент и Правительство имеют право издавать указы и распоряжения, которые, в условиях отсутствия соответствующего закона, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Кроме того, правительство, министерства и ведомства издают разного рода подзаконные акты, которые с одной стороны необходимы для адекватной реализации принятых Думой законов, а с другой стороны способны корректировать и модифицировать законодательные решения.
Третье ограничение состоит в том, что повестка дня законодательной власти, а значит, основные направления их деятельности и приоритеты непосредственно зависят от властных субъектов, которые обладают правом законодательной инициативы. Согласно Конституции это право принадлежит Президенту, Правительству, Государственной Думе, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации, законодательным органам власти субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему арбитражному судам по вопросам их компетенции. Кроме того, согласно закону «О Правительстве Российской Федерации» Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие.
На практике Правительство Российской Федерации фактически является одним из самых активных субъектов законодательной инициативы, то есть самым существенным образом влияет на формирование повестки дня законодательных органов. Авторство значительной части рассматриваемых законопроектов принадлежит кабинету министров. Взаимодействие правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность правительством, и статс-секретарями – заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Традиционно и по существу важнейшей функцией законодательной и представительной власти является разработка и принятие бюджета страны. Россия не является исключением. Бюджет принимается Государственной Думой, однако на этот процесс существенно влияет Правительство и Президент. Конституционное законодательство и сложившаяся практика предполагают, что бюджет основывается на сформулированных Президентом основных направлениях внешней и внутренней политики, а сам проект бюджета в качестве законопроекта разрабатывает Правительство. В результате законодатель в ходе четырех чтений фактически лишь модифицирует предложения правительства.
Также жизненно важными являются контрольные функции парламента вообще, а контроль над исполнением бюджета в особенности. Данный контроль Государственная Дума осуществляет не прямо. Создается Счетная палата Российской Федерации как специальный орган для осуществления этой функции.
Среди функций контроля над деятельностью исполнительной власти – не только возможность отставки правительства в результате вынесения вотума недоверия. Законодатели вправе приглашать отдельных членов правительства для заслушивания отчетов об их деятельности. Кроме того, могут создаваться комиссии парламента для рассмотрения отдельных политических проблем.
Как отмечалось выше, одно из отличий президентско-парламентской республики от президентской заключается в наличии у Президента РФ права роспуска парламента (точнее одной из палат – Государственной Думы) в оговоренных конституцией случаях. Основаниями для роспуска парламента могут стать вынесение вотума недоверия правительству или устойчивое несогласие между Президентом и Государственной Думой по поводу утверждения кандидатуры премьер-министра. Данные прерогативы призваны служить механизмами разрешения конфликтов, инструментами выхода из возможных тупиковых ситуаций, связанных с противоречиями между различными ветвями власти. Предполагается, что президент как глава государства может выступать в роли беспристрастного арбитра в случае конфликта между исполнительной и законодательной властями. Данные предположения коренятся в одной из авторитетных конституционалистских традиций, согласно которой глава государства, например, монарх, обладает особой интегрирующей, «посреднической» властью. Однако использование данной власти не предполагает ни существенных прямых сдержек и противовесов между ветвями власти, ни заметных дополнительных прерогатив главы государства. Как раз в российском случае данные условия не выполняются. Президент Российской Федерации обладает существенными полномочиями за пределами посреднической власти. Кроме того, высока степень взаимности выживания кабинета министров и парламента, то есть зависимости роспуска одного от существования другого. Все это делает рассматриваемые прерогативы Президента Российской Федерации избыточными, а то и просто опасными.
Ситуация может осложниться, если глава государства окажется непосредственно связан с определенными политическими силами. Конституционное законодательство России не проясняет вопроса о партийных пристрастиях Президента. Это может создать и порой создает трудности в осуществлении посредничающей функции. Чтобы снизить вероятность такого рода ситуаций в Конституции содержится ряд ограничений и запретов на роспуск парламента, связанных в основном с избирательными циклами. Так, при вынесении вотума недоверия правительству Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Реальное функционирование заложенной в Конституции системы разделения властей в РФ во многом зависит от характеристик политического режима и политической конъюнктуры. Еще в 1990-х годах существующую форму правления некоторые аналитики метафорически называли суперпрезидентской республикой на основании большого количества сосредоточенных в руках Президента РФ полномочий и функций. Вместе с тем, как раз в 1990-х гг. парламент часто занимал самостоятельные позиции по многим вопросам общественной и политической жизни. Это было обусловлено несовпадением политической позиции президента и президентского большинства в парламенте. Наличие значимых по численности оппозиционных фракций осложняло принятие законов в целом и в особенности тех, авторство которых принадлежало правительству и президенту. Несколько раз в Государственной Думе поднимался вопрос о доверии правительству и об импичменте Президенту. Правда ни та, ни другая процедура ни разу не была реализована до конца. Бурные дебаты и разногласия вызывали предлагаемые президентом кандидатуры на пост премьер-министра. Со значительными задержками принимались законы о государственном бюджете.
В целом существовавшее в 90-х гг. положение дел в плане разделения властей нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, Государственная Дума выступала относительно независимым органом власти. Ее позиция сдерживала тенденции концентрации власти в руках исполнительных органов и Президента. С другой стороны, существующие противоречия снижали эффективность законодательной политики и системы управления в целом и создавали опасную ситуацию неразрешимых разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти, выходом из которой, как показала мировая практика, часто является усиление авторитарных тенденций в политической жизни.
В связи с консолидацией политического режима, произошедшей в 2000-х гг., отношения между законодательной и исполнительной властью претерпели существенные изменения. Большую роль в этом процессе сыграло формирование партийной системы с одной доминирующей партией. Абсолютное доминирование «Единой России» в Государственной Думе, установление более значительного контроля центральной власти над порядком формирования Совета Федерации и снижение влияния этой палаты имело двоякие последствия. С одной стороны, увеличилась эффективность законодательного процесса с точки зрения количества и сроков принятия законопроектов, в первую очередь тех, авторство которых принадлежит исполнительной власти или Президенту РФ. Это произошло за счет того, что «партия власти» «Единая Россия» по результатам выборов в Государственную Думу 2003 г. получила большинство мест в парламенте, а по результатам выборов 2007 г. обрела конституционное большинство. Оппозиция не имеет реальных рычагов воздействия на законодательный процесс. С другой стороны, многие исследователи и аналитики отмечают, что такое положение дел означает фактическое нарушение конституционного демократического принципа разделения властей и превращение российского парламента в законодательный придаток исполнительной власти и Президента. Разделение властей при такой постановке вопроса получает исключительно функционально-технический характер, количество и качество сдержек и противовесов резко уменьшается.
Ссылки
- О традиции российского парламентаризма в сравнительной перспективе см., напр.: Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе // Полис. 2006. №2. С. 27-39. ↑ 1
- О Государственной Думе первого-четвертого созывов см., напр.: Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993–1998 годов. М.: МОНФ, 1999; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000–2003 (Барсуков В.И., Брусницын Ю.А., Васецкий Н.А. и др.; под общ. ред. Селезнева Г.Н.). М.: Вэлти, 2000. ↑ 1
- Об этом см. подр., напр.: Remington T. F. Presidential Support in the Russian State Duma // Legislative Studies Quarterly. 2006. Vol. 31. N 1. P. 5-32. ↑ 1
- О президентско-парламентской системе и российских особенностях разделения властей см., напр.: Зазнаев О.И. Типология форм правления: работа над ошибками// Полис. – 2006. - №1. – С. 92-103; Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казанский государственный университет, 2006. Гл. 4.; Макаренко Б.И. Российский политический строй: Опыт неоинституционального анализа // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 2. С. 32-42; Ryabov A. Legislative-executive relations // Between dictatorship and democracy: Russian post-communist political reforms. Wash.: Carnegie Endowment for international peace, 2004. P. 83-104; Morgan-Jones E., Schleiter P. Governmental Change in a President-Parliamentary Regime: The Case of Russia 1994-2003 // Post-Soviet Affairs. 2004. Vol. 20. N 2. P. 123-163. ↑ 1
Выходные данные:
- Просмотров: 19570
- Комментариев: 0
- Опубликовано: 02.02.2011
- Версий: 27 , текущая: 27
- Статус: экспертная
- Рейтинг: 100.0
Автор:
Мелешкина Елена Юрьевна
Ссылки отсюда
:
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Персоны:Путин Владимир Владимирович; Степашин Сергей Вадимович;
Категории:Политические режимы; Счетная палата; Уполномоченный по правам человека;
Детализирующие понятия:Бикамерализм; Комитеты и комиссии Государственной Думы; Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации»; Правительство РФ; Руководство Совета Федерации; Фракции Государственной Думы Российской Федерации.
Ссылки сюда
Категории:
Политическая философия; Политология; Счетная палата; Уполномоченный по правам человека;
Детализирующие понятия:Государственное управление; Конституционализм; Конституционная реформа в СССР в период перестройки; Общество (Социология); Основные государственные законы российской империи редакции 1906 года; Политическое планирование; Права личности; Правовое государство; Русское право.