Зарегистрироваться

Исполнительная власть

Категории Исполнительная власть | Под редакцией сообщества: Исполнительная власть

Эта версия статьи от 05 Октябрь 2010 12:12, редактировал Мелешкина Елена Юрьевна
Список всех версий Перейти к списку версий
Перейти к последней версии

Исполнительная власть – неотъемлемая часть системы государственного управления, включающая сферы политики и администрации для выработки политических решений и проведения их в жизнь.

 

Ядром исполнительной власти принято считать именно элементы политической сферы – институты и людей, занимающихся выработкой и координацией государственной политики. Сюда относят первое лицо исполнительной власти государства (монарха, если он действительно является носителем исполнительной власти; президента или премьер-министра, а в случае бицефальной системы – их обоих), его советников, ведущих членов кабинета (особенно в правительствах, где роль премьер-министра сводится к «первому среди равных»), и руководящий состав стратегически важных министерств.

Структуру исполнительной власти отличает иерархичность, необходимая для высокой скорости управления, и обычно во главе ее один человек, персонифицирующий наибольшую политическую ответственность. Однако помимо политической ответственности и управления, есть еще и аспект церемониальных функций и представительских обязанностей. Обе эти персонификации может совмещать один человек в рамках одной должности (как, например, президент США).  В некоторых политических системах представительные функции главы государства и управленческие полномочия главы исполнительной власти закреплены за разными должностями - например, монарх и премьер-министр в Великобритании,  или федеральный  президент и федеральный канцлер в ФРГ. 

Исполнительную власть осуществляет не только правительство, но и сложная система органов административного характера, а также бюрократия – профессиональные государственные служащие. Но разделение кадрового состава исполнительной власти на «политических лидеров» и «бюрократические элементы» зачастую неправомерно. Так, в США единственным избранным политиком является президент, а высшее и среднее звено исполнительной власти занимают люди, зависящие от назначенной президентом администрации, пока она пребывает во власти. В Великобритании, наоборот, высшее звено бюрократов, госслужащих во многом формирует политику государства. В Китае госслужащие сочетают в себе и бюрократический статус и политический элемент, поголовно являясь членами Коммунистической партии Китая.

Политическое ядро исполнительной власти в стране отвечает за выполнение стандартных функций:

- выработка государственной политики и контроль за ее проведением

- управление государственной администрацией

- соотнесение своих действий с ожиданиями общества

- принятие решений в кризисных ситуациях

- в случае совмещения одним лицом должности главы государства и главы исполнительной власти - обязанности представительного (церемониального характера)

 

Зарубежный опыт организации исполнительной власти

Государство не может существовать без исполнительной власти, тогда как его политическая система, в принципе, способно функционировать без законодательного органа, судебной системы и конституции. Масштаб влияния и ресурсов, сосредоточенных у исполнительной власти, может в разной степени ограничиваться или не ограничиваться ничем. Механизмами, направленными на ограничение исполнительной власти, по мере развития современных форм государственности становились конституции и законодательные собрания. Отечественный исследователь В.В. Голосов предлагает в этой связи типологизировать опыт зарубежных стран, рассмотрев исполнительную власть в них как конституционную и неконституционную, причем во главу угла он ставит не существование документа конституции или форму правления, а нормативный характер прак­тики конституционализма, т. е. эффективных ограничений на при­менение власти[1].

Очевидно, отсутствие писаной Конституции не мешает Великобритании, Израилю или Новой Зеландии функционировать как либеральные демократии, а наличие таковой не является гарантом от авторитарного режима. Напротив, в некоторых странах и законодательный орган становится орудием закрепления неконституционной власти: так, введение для себя института «пожизненного президента» Президент Туркменистана Сапармурат Ниязов осуществил под видом инициативы Народного совета (Халк Маслахаты). Средством борьбы с неконституционной исполнительной властью для населения могут быть только эмиграция, или акции насилия, но инакомыслие или протесты обычно подавляются репрессиями. В обществах с низким уровнем развития и в беднейших странах произвол исполнительной власти может носить патологический характер, превращаться в геноцид против собственного народа. В современных монархиях мы можем найти как примеры неограниченной абсолютной власти главы государства, совмещающего  исполнительные и законодательные функции (Оман, Катар), так и вариации конституционного ограничения власти монарха. Есть казусы, когда недемократичные средневековые формы правления, практикуемые монархиями Персидского залива, компенсируются высоким уровнем жизни населения, за счет распределения властью избытков от торговли природными ресурсами; в более развитых странах неограниченная исполнительная власть мо­жет обеспечивать свою легитимность  среди широких масс идеологией (Иран при Хомейни, СССР), но такая «легитимность»  не подразумевает политической ответственности перед гражданами и легального приобретения и передачи власти, даже при формальном законодательном регулировании этих процедур[2].

Тем не менее, целесообразно ориентироваться на выработанный в западной политической традиции идеал правового государства, устройство исполнительной власти которого  базируется на двух принципах:

- предотвращение произвола власти и контроль за ее действиями;

- ценностный приоритет прав человека перед любыми законодательными актами.

Исходя из этих принципов, в трудах философов Дж. Локка («Два трактата о государственном правлении», 1690 г.), и Ш. Монтескье («О духе законов» (1748 г.) была предложена идея разделения властей. В современной практике западных государствах эта идея нашла воплощение: предусмотрено разделение прав и полномочий разного уровня властей, и функциональное разделение полномочий государственных органов по видам задач, которое выражается в идее разделения властей на законодательную, исполнительную и  судебную. Помимо предотвращения узурпации власти одним из государственных органов, разделение властей способствует повышению ответственности политиков и государственных органов, и эффективности государственного управления, в том числе за счет «вынужденно» многостороннего подхода к принятию политических решений. При осуществлении такого подхода снижаются риски влияния на власть крупных политических акторов и групп, не отражающих интересы всего населения. Например, одной из таких групп является бюрократия.

Наиболее важной составляющей концепта разделения властей являются отношения между законодательной и исполнительной властью, и в каждой стране эти отношения определяются не столько формой правления, монархической или республиканской, сколько посредством различных модификаций в рамках этой основной формы.  Так, есть «дуалистические» монархии,  где монарх не только является главой исполнительной власти, но и частично законодательными функциями (Марокко, Иордания), а есть «парламентские», где монарх несет представительские функции главы государства, но реальная исполнительная власть сосредоточена у правительства (Испания, Великобритания).

В республиках, в зависимости от их типа, принцип разделения властей может быть реализован  в разном объеме.  Максимальное выражение он находит в парламентских республиках (ФРГ, Италия) наличие, где ведущая роль в системе государственной власти отводится парламенту, законодательные полномочия которого ничем не ограничены, а сформированное парламентским большинством правительство полностью подотчетно парламенту, являясь в полном смысле этого слова исполнительной властью. Более того, исполнительная власть в парламентской республике может быть дополнительно рассредоточена так, что премьер-министр не обладает безусловным влиянием на других членов кабинета: конституция гарантирует министрам ФРГ независимость в собственных министерствах, в Нидерландах и Австралии глава кабинета может назначать и отрешать от должностей, повышать и понижать сотрудников высшего звена исполнительной власти только с санкции партии большинства. С другой стороны, есть и тенденция перерождения «премьерства» в функциональный президенциализм - в таких тенденциях, например, обвиняли в 1980-х гг. М. Тэтчер. В наши дни дистанцирование премьера от партии может сопровождается такими явлениями, как персонализация избирательной кампании (превращение в брэнд партии не программу, а свою личность) и политического мандата ( когда источник власти премьера уже не партия, а электорат). В любом случае положение даже имеющего особый авторитет премьер-министра зависит от общей политической конъюнктуры и кабинета.

В президентских республиках (США, Мексика, Бразилия) функции парламента ограничены правом отлагательного вето Президента, парламент лишен возможности отправить в отставку правительство, формируемое  президентом, но и президент не может распустить парламент. Право президента наложить вето на парламентский законопроект нивелируется встречным правом законодателей преодолеть вето квалифицированным большинством в ходе повторного голосования. Особенность политического устройства США – наличие систем сдержек и противовесов, которая заключается в том, что с помощью законодательных и административных мер поддерживается баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью, играющей важную роль в ограничении двух других ветвей власти на разных уровнях. В тех странах, где не установилась правовая государственность, аналогичная форма правления может приводить к совершенно иной политической практике. В ряде стран Латинской Америки (Чили, Эквадор, Гондурас, Колумбия, Боливия),  политологи выделяют особый вид президенциализма – «суперпрезидентскую» форму правления. Структура исполнительной власти в этом случае имеет следующие характеристики:

- обширные полномочия президента, закрепленные в текстах конституции, основанные на его особом статусе «олицетворения нации» или «отца нации»

- слабость законодательной власти, для давления на которую президент имеет формальные и неформальные механизмы

- более широкий, чем в президентской республике, диапазон использования президентом чрезвычайных полномочий, которые могут применяться не только при межгосударственных конфликтах, но и при внутренних беспорядках

-нестабильность партийной системы, ее зависимость от административного и полицейского аппарата государства

- непосредственный контроль президента над силовыми министерствами и армией, играющий большую роль в политических реалиях Латинской Америки

В совокупности эти признаки «суперпрезиденциализма» создают ситуацию, когда президент занимает бесконтрольное положение относительно ограниченных законодательной и судебной ветвей власти.

В рамках республиканского устройства возможна и смешанная форма политической системы, включающая институты парламентской и президентской республик (Франция, Австрия, Финляндия, Португалия и др). Она сочетает институт избираемого на общенациональных выборах президента, обладающего полномочиями исполнительной власти, и наличие правительства, формируемого из депутатов парламента и подотчетного парламенту. Какие риски несет политическая система при данной модификации, сочетающей институты парламентской и президентской республик? Американские политологи М.Шугарт и Дж.Кэри[3] разделяют «смешанные» системы на два принципиально различных типа: премьер-президентские (Франция) и президентско-парламентские режимы (Россия, Казахстан и т.п.). Президентско-парламентская система отличается от президентской наличием двойной подотчетности правительства (парламенту и президенту);  правом президента распустить парламент. От премьер-президентской республики, где право формировать правительство принадлежит парламенту (хотя большинство кандидатур выдвигается президентом), президентско-парламентская отличается тем, что правительство формируется президентом, а не парламентом. Оба эти отличия доказывают, что раздельное поддержание властей в такой схеме отсутствует.

Поскольку правительством при таких смешанных формах правления руководит премьер-министр (или председатель правительства), система исполнительной власти становится бицефальной (двуглавой). Премьер-министра  назначает президент, но при условии согласия нижней палаты парламента: естественно, для исполнительной власти в этой ситуации многое зависит от партийной принадлежности избираемого всенародно президента, и положением партии в парламенте по результатам выборов в законодательное собрание.

Необходимо отметить, что успешная реализация принципа разделения властей зависит не только от модификаций политической системы, но и от типа государственного устройства. В федеративных государствах разделение властей происходит в двух измерениях:  горизонтальном - на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти на федеральном уровне, и вертикальном - по уровням власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Это постоянно ставит исполнительную власть перед дилеммой – децентрализация или большая управляемость.

Основные этапы развития исполнительной власти России

Устройство исполнительной ветви власти страны во многом обусловлено ее историческими традициями, особенностями политической культуры и развития правовой сферы. Проблема либерализации государственной власти занимала центральное место в общественных дискуссиях на протяжении всего XIX века. Первым шагом самодержавия в этом направлении стало утверждение регулярной практики коллегиального законотворчества, при сохранении решающих полномочий за императором. В 1810 г. Император Александр I подписал манифест об образовании Государственного совета, не законодательного, но законосовещательного органа, члены которого назначались самим монархом. В Его состав по должности входили все министры, а также выбранные императором государственные деятели. Председательствовал на заседаниях Государственного совета император, а в его отсутствие – кандидатура, утвержденная императором из числа членов Совета. С 1812 по 1865 год должность председателя Государственного совета занимал председатель кабинета министров.
Функционирование Государственного совета  способствовало систематизации российского законодательства и налаживания нормативного регулирования всей сферы государственного управления.

Следующей вехой с интервалом в столетие, стало утверждением в 1906 году Николаем II двухпалатной системы высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная дума, верхней - Государственный совет. Изменились принципы формирования Госсовета: Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, другая половина - избирались от сословий и корпораций (духовенства, дворянства, губернских земских собраний, Академии наук и профессоров университетов, а также от крупнейших организаций промышленников и торговцев). Принятые Государственной думой законопроекты поступали на рассмотрение в Государственный совет. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Таким образом, при сохранении самодержавия со всеми прерогативами монарха, в государственное устройство были внесены элементы функционального разделения трех ветвей власти. 

В результате двух революций, происшедших в 1917 г., первой, уничтожившей монархию как форму правления, и второй, разрушившей Российскую империю как государство, состоялся приход к власти Коммунистической партии. Началось становление советской государственности  с уникальной концепцией государственного устройства.  Коммунистическая партия осуществляла свою власть (официально ее правление называлось «диктатурой пролетариата») через Центральный Комитет, Политбюро и подконтрольное им правительство, а также систему Советов, профсоюзов и другие структуры. В доктрине советской власти не было предусмотрено единоличного правления, хотя Генеральный секретарь Центрального Комитета правящей партии безусловно был влиятельной фигурой. По Конституции 1924 г., верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик являлся представительный орган - Съезд Советов, формой работы которого были именно съезды. В период между съездами Советов государственную власть осуществлял высший исполнительный орган - Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР, состоящий из двух палат - Союзного Совета и Совета Национальностей. В свою очередь ЦИК формировал Совет Народных Комиссаров - орган, уполномоченный ЦИКом СССР издавать декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории министров, и предназначенного к выполнению функций исполнительной власти:

  1. управление общими делами РСФСР, руководство отдельными отраслями управления (ст.35, 37)
  2. издание законодательных актов и принятии мер, «необходимых для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст.38)

Коммунистическая партия (до 1925 г. РКПб, далее ВКПб, с 1952 - КПСС) сохраняла контроль над всем этим административным аппаратом.  Генеральный секретарь партии И.В. Сталин пренебрег принципами внутрипартийной демократии, и «расставил» своих людей на всех уровнях администрации, что обеспечивало ему решающее слово в партийных дискуссиях и возможность реализовывать через исполнительные органы свою политику. Ее важнейшей характеристикой в экономической сфере стал отход от курса на либерализацию, предпринятого В.И. Лениным, и аккумуляция ресурсов народного хозяйства для осуществления амбициозных национальных проектов, преимущественно в сфере индустриализации.

Реформированию была подвергнута политическая система: по Конституции 1936 года, высшим органом законодательной власти вместо ЦИК стал Верховный Совет СССР, который избирал Президиум верховного совета, членов Верховного суда, формировал исполнительный орган – Совет Народных Комиссаров, уполномоченный ЦИКом (а потом – Верховным Советом СССР) издавать декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории министров.

Председатель Президиума верховного совета выполнял представительные функции, но коллегиальным главой государства считался именно Президиум. На самом деле советы теряли свое законотворческое и управляющее значение, а политическая практика привела к закреплению системы «партия – государство». Концентрация исполнительной власти под контролем бессменного лидера партии (с 1922 г. по 1953 г.) И.В. Сталина достигла кульминации, когда в 1941 г. он стал еще и председателем Совета Народных Комиссаров, выполнявшего функции кабинета министров.

Авторы монографии  «Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития» отмечают, что для советского периода истории российской государственности  характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти, прослеживающаяся в текстах Конституций относительно высших органов власти страны:

- согласно Конституции 1918 г., Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет являлся "высшим законодательным, исполнительным и контрольным органом", а Совет Народных Комиссаров - органом "общего управления делами";

- формулировка "законодательная власть" появилась в Конституциях СССР 1936 г., и РСФСР 1937 г. применительно к Верховным Советам СССР и РСФСР (и других республик, Советского Союза), однако Президиум Верховного Совета мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность;

- в Конституции 1978 г. Совет Министров РСФСР (Правительство РСФСР) – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР, который «правомочен решать все вопросы государственного управления, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР» (ст. 125) и одновременно Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, «правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР»[4].

Здесь прослеживается дуальность руководства исполнительной властью, и в то же время  некоторый приоритет представительного органа – Верховного совета в законотворческой деятельности. Тем не менее, как отмечают исследователи, решающим фактором, влияющим на систему государственного устройства СССР и входящих в него республик, было партийное руководство развитием общества, его приоритет относительно советской власти на всех этапах развития страны[5].

После смерти И.В. Сталина система исполнительной власти в СССР пережила этапы «оттепели», сопровождавшейся осознанием трагических последствий его тоталитарного правления, эпоху «застоя», обозначившего кризис советской системы государственного устройства, и попытку реформирования политической системы и демократизации в период «перестройки». Последними нововведениями в системе власти до распада СССР было введение поста Президента СССР в 1989 г. и создание второго в истории страны Государственного совета в 1991 году, просуществовавшего всего несколько месяцев.

Выделившееся из состава СССР новое государство - Российская Федерация обрела основы исполнительной системы в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая:

- определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10);

- ввела понятие "единой системы исполнительной власти"; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ;

- изменила подход к определению полномочий Правительства РФ - единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о «структуре федеральных органов исполнительной власти»[6].

Тем не менее, Конституция 1993 г. не определяет правительство как высший орган исполнительной власти в РФ, и оставляет неясным статус президента страны. Дело в том, что пост президента РФ появился еще в период нахождения России в составе СССР, в 1991 г., незадолго до его распада, как пост высшего должностного лица и главы исполнительной власти одной из союзных республик, на основе волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума. В соответствии с действующей в тот период Конституцией советской России 1978 года, определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР, а не президента. Вступив в должность, он зависел от унаследованных от прежней системы органов законодательной и представительной власти - Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР. Стремление первого президента  ставшей суверенной России к большему влиянию и другие факторы привели к конституционному кризису, роспуску им Верховного Совета России и установлению режима личной власти президента России в конце 1993 года.

Еще один блок проблем исполнительной власти нового российского государства был связан с его унаследованным от СССР федеративным устройством. В условиях федеративного устройства возникает немало сложностей, связанных с координацией действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Номинально они объединены согласно Конституции 1993 г. в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В действительности, отдельной задачей, стоявшей перед государственной властью РФ в течение первого десятилетия 21 века, стало преодоление центробежных тенденций, возникших на волне процессов распада СССР. До 2000 г. в российской исполнительной власти преобладала логика децентрализации. В 1993 – 2001 систему органов исполнительной власти РФ реформировали несколько раз. Перемены в устройстве политической власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, вызванные преимущественно субъективными факторами, производились без четкого осмысления целесообразности. В результате, к 2000 г. система исполнительной власти РФ имела  нестабильную и неупорядоченную структуру при необходимости управлять 89 субъектами РФ.

Преодоление этих негативных для государственного управления явлений осуществлялось в рамках «укрепления вертикали (исполнительной) власти» — комплекса мер административного, правового и экономического характера, предпринятых в России  с 2000 по 2008 г. по инициативе президента В. В. Путина. Были поставлены такие задачи как повышение управляемости и подотчетности органов власти субъектов РФ федеральному центру, органов местного самоуправления - субъектам РФ, общей эффективности работы органов исполнительной власти и проведены следующие меры:

- Обновление кадрового состава губернаторов - глав исполнительной власти в субъектах федерации, с применением разных схем (в том числе и добровольная отставка), ограничение степени самостоятельности губернаторов и унификация организации исполнительной власти в субъектах федерации

- Замена прямых выборов губернаторов на процедуру выдвижения кандидатуры депутатами партий, победивших на выборах в законодательные собрания субъектов федерации; кандидатура утверждается президентом России. Некоторые эксперты называют новый порядок многоступенчатой процедурой их назначения президентом, в связи с сочетанием таких факторов как членство президента и председателя правительства РФ в партии «Единая Россия» и доминированием этой партии в партийной системе страны как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

- Изменение порядка формирования верхней палаты парламента (Совета Федераций), в который вместо первых лиц субъектов федерации вошли другие представители от органов законодательной и исполнительной власти регионов.

- Создание в 2000 г. совещательного органа - Государственный Совет России, для регулярного согласования действий глав субъектов федерации и федеральной исполнительной власти в порядке совместных заседаний.

- Введение нового государственно-административного деления на  федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный), не отменяющего, а дополняющего существующее деление на субъекты федерации.

- Учреждение института полномочного представителя президента в федеральном округе, в чьи обязанности входит контроль за реализацией конституционных полномочий главы государства на территориях федеральных округов, содействие работе федеральных органов власти в регионах, надзор за исполнением решений центральной власти на местах.

- В правовой сфере осуществлено приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией РФ, разграничены полномочия между Федерацией и ее субъектами, включая межбюджетные отношения, в результате чего была достигнута бюджетная централизация.

- Унификация устройства федеральных органов исполнительной власти, конкретизации и разделения их функций

- Укрупнение ряда субъектов РФ, для обеспечения их экономической состоятельности и управляемости.

Исполнительная власть в российской политической системе сегодня: особенности, риски, структура

В системе исполнительной власти РФ существует неопределенность по вопросу о том, кто является ее главой. Если обратиться к официальному интернет-представительству исполнительной власти РФ в сети Интернет (на сайте Правительства РФ), можно увидеть бицефальную схему с разделением сфер компетенции между президентом и премьером, но с визуальным иерархическим превосходством президента[7]. Текст Конституции России содержит положения о том, что Правительство нашей страны «осуществляет исполнительную власть», а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113). Однако если проанализировать статьи Конституции, определяющие функции и полномочия Президента, можно прийти к выводу, что они характерны именно для главы исполнительной власти. Дискуссии по поводу статуса президента сосредоточены на том, является ли он фактическим главой исполнительной власти, или он занимает особенное положение в системе государственного устройства РФ.  В пользу первого подхода приводят следующие аргументы:

- принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именно Президенту, ему же вверяются возможности расширенного контролю над деятельностью органов исполнительной власти, а ряд ключевых органов – таких как силовые министерства - напрямую подчинен главе государства;

- президент наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, включая его право председательствовать на заседаниях этого органа, право на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации).

- президент руководит исполнительной властью в сфере кадровой политики, ему принадлежит решающее слово при формировании состава Правительства РФ, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Сторонники второго подхода, в связи с необозначенностью в Конституции статуса Президента как главы исполнительной власти, предпочитают формулировку, что он занимает особое положение в системе организации государственной власти страны. Носителем исполнительной власти по Конституции, несмотря на солидные полномочия президента в отношении правительства, кабинет министров. Бицефальность системы в данном случае выражается в том, что

- есть разделение на сферы, преимущественно отнесенные к компетенции президента РФ (внешнеполитический и силовой блок) и правительства РФ (в соответствии с чем ему подчинены ряд министерств и ведомств)

- есть некоторое пересечение полномочий, в рамках которого президент осуществляет контроль напрямую, вырабатывая политику, а обеспечение ее выполнения ложится на плечи правительства во главе с премьер-министром.

Так, отечественный правовед Л.А.Окуньков обратил внимание на то, что сферы пересекающихся полномочий Президента и Правительства РФ, при внимательном исследовании, раскрывают функциональную иерархию российской исполнительной власти[8]. К одной из таких сфер относится внешняя политика, относительно которой Конституция и федеральные законы предусматривают следующие полномочия этих органов:

Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п."а" ст. 86 Конституции РФ);

Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. "д" части 1 ст. 114 Конституции и ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").


Принципиальная разница между полномочиями главы государства и Правительства состоит в том, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации в полном объеме, включая определение общей стратегии внешней политики и текущего внешнеполитического курса, и непосредственное руководство Министерством иностранных дел. Правительство же организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий: «...осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации» (п. "д" части 1 ст. 114 Конституции).

В целом, если исходить из сегодняшней структуры федеральных органов исполнительной власти РФ и практики, можно отметить сходство с Австрией и Финляндией, где президент концентрируется на внешней политике, обороне и безопасности, а премьер и кабинет – на внутренней политике и вопросах социально-экономического блока.

Если обратиться к зарубежному опыту, в центре внимания должен быть не вопрос о том, кто возглавляет исполнительную власть, а то, как форма политического устройства соответствует принципу разделения властей, и позволяет осуществлять контроль над исполнительной властью.

Первое, на что обращают внимание в российской политической системе - закрепленная в Конституции высокая степень контроля президента над кабинетом министров, в том числе и право председательствовать на его заседаниях, назначать и отстранять членов кабинета, единолично определять стратегические направления политики государства. В таких условиях возрастает влияние советников и консультантов из Администрации президента, формально не являющейся органом исполнительной власти, что дополнительно снижает статус правительства. Риски чрезмерной концентрации полномочий в руках президента увеличиваются в силу того, что функции законодательной ветви власти РФ ограничены с нескольких сторон.

Первый блок ограничений касается законотворческих полномочий парламента, начиная с права законодательной инициативы. Согласно Конституции это право принадлежит Президенту, Правительству, Государственной Думе, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации, законодательным органам власти субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему арбитражному судам по вопросам их компетенции. На практике именно исполнительная власть РФ формирует повестку дня законодательного органа. Некоторые вопросы официально находятся под контролем исполнительной власти: согласно закону «О Правительстве Российской Федерации», Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты и т.п. Кроме этого, действует право вето Президента РФ, который при поступлении закона на подпись может отправить его на повторное рассмотрение, когда для преодоления вето потребуется квалифицированное большинство.  Скорректировать намерения и решения законодателей могут и подзаконные акты различных органов, номинально необходимые для адекватной реализации принятых Думой законов. Существенным фактором является право Президента и Правительства издавать указы и распоряжения, которые, в условиях отсутствия соответствующего закона, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Второй блок ограничений касается разработки и принятия бюджета страны, а также контроля за его выполнением - то есть важнейших функций законодательной власти. Бюджет РФ должен разрабатываться Государственной Думой, однако Конституционное законодательство и сложившаяся практика определяют другую парадигму: проект бюджета основывается на сформулированных Президентом основных направлениях внешней и внутренней политики, и в качестве законопроекта разрабатывается Правительством. Таким образом, Государственная Дума как представительный орган только в некоторой степени модифицирует и одобряет бюджет страны. Прямого контроля российского парламента над исполнением бюджета не предусмотрено. Эту функцию выполняет специальный административный орган - Счетная палата Российской Федерации.

Небезусловны и механизмы контроля над деятельностью исполнительной власти, имеющиеся у российского законодательного органа. Среди них реалистичным является право вызывать отдельных членов правительства для заслушивания отчетов об их деятельности и создавать отдельные комиссии парламента для рассмотрения отдельных политических проблем. Тогда как возможность процедуры отстранения Президента РФ от должности в порядке импичмента процессуально затруднена. В США Палата представителей выносит решение о предъявлении обвинения президенту большинством свыше двух третей голосов, и затем Сенат таким же квалифицированным большинством должен подтвердить это решение нижней палаты. Президент отрешается от власти, и против него можно возбудить уголовное дело на общегражданских основаниях. В РФ сначала требуется заключение Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключение Конституционного Суда о соблюдении Госдумой порядка выдвижения обвинения против Президента.

Также затруднена возможность отставки правительства в результате вынесения вотума недоверия: окончательное решение об отставке правительства принимает Президент РФ, который может не согласиться с этим решением, что при определенном развитии событий может привести к роспуску им Думы.

В совокупности все эти нюансы устройства исполнительной власти РФ заставляют некоторых политологов классифицировать сложившийся режим как дрейфующий в сторону суперпрезиденциализма.

 

 



[1] Голосов В.В. Сравнительная политология. Учебник. Спб.: Летний сад, 2001. С. 255.

[2] Там же. С. 258.

[3] Шугарт М.С., Кэри Дж.М. Президентские системы // Сравнительная политология. Хрестоматия / Науч. ред. Голосов Г.В., Галкина Л.А. М.: МОНФ, 1997.

[4] Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. К 80-летию Института государства и права РАН / А.С. Автономов А.С. – М.: Новая правовая культура, 2004.

[5] Там же.

[6] Там же.

[7] http://www.government.ru/power/

[8] Окуньков Л.А.Правительство и президент // Журнал российского права. – М., 1998. - №9. – Режим доступа: http://www.lawmix.ru/comm/7869/

Эта статья еще не написана, но вы можете сделать это.