Зарегистрироваться

Местное самоуправление

Категории Местное самоуправление | Под редакцией сообщества: Местное самоуправление

Эта версия статьи от 17 Сентябрь 2010 13:42, редактировал Бусыгина Ирина Марковна
Список всех версий Перейти к списку версий
Перейти к последней версии

Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Президент России Д.А.Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства.

Теории происхождения местного самоуправления

В настоящее время существует целый ряд теорий, затрагивающих природу местного самоуправления; их базовое различие состоит в разных подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные».

Полноценное развитие общины как социального института началось в средневековой Европе. Оно было связано со стремлением городов, превращающихся в рыночные центры, уйти из-под власти феодальных собственников. Носителями городских привилегий выступали не отдельные лица, а все граждане, обладавшие статусом «свободных», и в этом смысле города противоречили самим основам иерархического порядка феодализма. Становление западноевропейских коммун и их борьба за самоопределение внесли огромный вклад в формирование гражданского и политического облика европейского континента[1]. Именно тогда оттачивались основные представления о том, какую роль в решении государственных вопросов должна играть низовая инициатива граждан.

В настоящее время существует целый ряд теорий, затрагивающих природу местного самоуправления; их базовое различие состоит в разных подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные» [2].

В общественных теориях местного самоуправления ключевым является принцип приоритета общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше: именно на заложенных ею основах происходило потом оформление государственного организма. Согласно этому взгляду, общины по своей природе самостоятельны, они не создаются государственной властью, а деятельность органов самоуправления следует отделять от государственного управления и даже противопоставлять ему. Иными словами, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. «В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» [3]. Из теорий такого рода следует частный вывод о том, что делами общины должны управлять лица, не получающие вознаграждения. Впрочем, невзирая на бесспорную теоретическую привлекательность подобных концепций, в настоящее время сторонники исключительно общественного подхода к  местному самоуправлению не слишком многочисленны.

Приверженцы государственных теорий, напротив, доказывая несостоятельность аргументов «общественников», отмечали, что, если следовать логике их оппонентов, вся территория государства должна состоять из независимых самоуправляющихся общин, тогда как в действительности этого нет и, самое главное, никогда не было. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. Государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной их организации во всех своих частях. Поэтому назначение общины заключается в способности в ограниченной мере и в ограниченных сферах воспроизводить основные формы и органы государства. В силу того, что государство нуждается в единстве действий, а местное самоуправление должно согласовываться с государственным управлением, местные органы предстают, прежде всего, агентами государства, от него всецело зависимыми, им финансируемыми и направляемыми.

По-видимому, в наши дни идея радикального противопоставления местного самоуправления государству все больше и больше теряет актуальность. Разумеется, природа общины в современных условиях заметно изменилась: революция в сфере коммуникаций сводит непосредственное общение между людьми, из которого только и может произрастать коммунальный дух, к минимуму. Но поскольку современный триумф «глобального», как это ни парадоксально, побуждает к переосмыслению «локального», отдельное и местное одновременно вновь выходят на первый план, особенно в развитых странах. Фактически, в многолетнем теоретическом диспуте между сторонниками государственной или общественной природы самоуправления на местах была зафиксирована «ничья». Сейчас вполне можно считать общепризнанным тот факт, что природа самоуправления дуальна: оно имеет как собственную компетенцию, так и компетенцию, делегируемую государством. Вопрос лишь в том, как эти столь разные компетенции соотносятся друг с другом.

По-видимому, самоуправленческие начала вступают в конфликт не с государством как таковым, но с технократическими и обезличенными формами государственного управления. Это означает, в свою очередь, что, несмотря на предпосылки диалога, гармоничное соединение интересов государства и общества в самоуправленческой практике отнюдь не гарантировано. Особенности их состыковки предопределяются пройденным тем или иным народом историческим путем, уровнем экономического благосостояния, степенью развитости гражданского общества. Там, где государство традиционно стремилось держать под контролем все сферы политической, экономической, социальной жизни, трудно ожидать расцвета коммунальной культуры. В первую очередь это касается стран, переживающих период посткоммунистического транзита. Например, в России, простившейся с коммунизмом почти два десятилетия назад, властные элиты по-прежнему предпочитают рассуждать о местном самоуправлении как о чисто административном, а не политическом институте.

Англосаксонская и континентальная модели самоуправления

Выделение в массиве европейской культуры двух составляющих, романской и англосаксонской, принято в гуманитарной науке довольно давно. Различия между ними прослеживаются повсеместно: в экономике, политике, искусстве. Не стала исключением и практика местного самоуправления. Здесь сложились две модели муниципальной организации, первая из которых формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения, а вторая строится сверху, под присмотром и контролем со стороны государства[4].

Особенности англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, сводятся к следующему. Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны, то есть ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Во-вторых, в такой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, ибо любая местная община – это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и установлениям (хотя и в соответствии с общегосударственными законами), которому никто и ничего не может навязывать. Наконец, в-третьих, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу самоуправления в целом, сколько его профильным комитетам и комиссиям, которые, как правило, более активны и заметны, чем совет как таковой.

У континентальной модели, распространенной в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке тоже есть своя специфика. Во-первых, континентальная модель предусматривает наличие на муниципальных территориях чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Во-вторых, в странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней, подобная той, которая наблюдалась в России в коммунистический период. В-третьих, в отличие от стран, руководствующихся англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти в Европе и за ее пределами. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам утилитарно и прагматично. Их задачи ограничиваются метафорической триадой «roads<, rats, and rubbish» («дороги, крысы, мусор»), из чего можно заключить, что политикой они практически не занимаются. Отсюда – разнообразие форм их организации и методов деятельности. На европейском континенте, напротив, муниципалитеты, напрямую сообщающиеся с иными этажами власти и причастные к системе государственного управления, в большей степени вовлечены в политику и имеют в силу этого более высокий общественный статус. Но политические нюансы отражаются на их повседневной жизни гораздо более осязаемо, чем это происходит за океаном[5], причем в последние годы политическая вовлеченность низовых общин расширяется. Так, в Германии, где коммунальный уровень долгое время рассматривался как преимущественно неполитический, в наши дни «тенденции к “политизации” коммун очевидны»[6].

Следует обратить внимание на то, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается их определенное сближение. В значительной мере такому эффекту способствуют процессы глобализации, которые, с одной стороны, унифицируют культурные (и, следовательно, политические) стереотипы и практики, а, с другой стороны, делают участие граждан в политике, в том числе и на низовом уровне, все более опосредованным и обезличенным.

Оценивая российский опыт в перспективе только что описанных хрестоматийных моделей, можно констатировать, что Россия более тяготеет к континентальному (европейскому) типу. Прежде всего, отечественные муниципальные начала на всех этапах нашей истории развивались по инициативе и под опекой государства. В полном соответствии с постулатами континентальной модели у нас фактически всегда практиковалось явное и ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее, наши самоуправленческие структуры регулярно выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых муниципальных властей. Наконец, местные общины неоднократно, начиная с Земского собора XVII века, привлекались центральным правительством к решению общегосударственных вопросов.

Но, несмотря на все сказанное, Россию трудно причислить к классическим примерам континентальной модели. Более правильно говорить о том, что в стране реализовалась своеобразная, самобытная, комбинированная модель[7]. Наряду с всевластием центрального правительства российская жизнь во все времена имела ярко выраженные общинные черты. По сути, русские крестьяне были не меньшими общинниками, чем, скажем, британцы, а известный русский социолог Питирим Сорокин (1889-1968) имел все основания говорить о том, что «под железной крышей самодержавной монархии жило сто тысяч крестьянских республик»[8]. Наконец, в силу присущего России этнического разнообразия государство всегда терпимо относилось к существованию на территории страны различных национальных укладов самоуправления.

Самоуправление и демократия

Самоуправленческие начала в том или ином виде существовали во всех государствах древности, включая и деспотии с их жестко централизованной системой власти во главе с обожествляемым монархом. Однако подлинные основы демократии, гражданственности, самоуправления в современном их понимании были заложены в Греции. Опыт античного полиса интересен, в первую очередь, тем, что именно в нем сформировалось представление о гражданине как о свободном человеке, обладающем равными с другими гражданами правами участвовать в управлении государством и нести ответственность за то, что в нем происходит.

«Импульс к демократическому способу правления исходит из того, что мы можем назвать логикой равенства», – отмечает классик современной политической мысли Роберт Даль (р. 1915)[9]. Равная причастность граждан к властным рычагам, обеспечиваемая демократическим устройством социума, предстает фундаментальной гарантией эффективного самоуправления. Фактически понятия «демократия» и «самоуправление» выстраиваются в единый смысловой ряд, поскольку обусловливают и предусматривают друг друга. С античности и до современности степень демократичности социума была прямо пропорциональна распространению самоуправленческих навыков среди его граждан. Причем к самоуправлению готовы только люди, способные противопоставлять собственную инициативу инициативе государства. Ограничение верховной власти, встроенное в любую модель демократии, является обязательным условием самоуправления. Для самоуправленческой деятельности необходима публичная площадка, не занятая государством - то, что называется гражданским обществом[10]. А оно, как известно, процветает лишь в демократических странах, поскольку постоянно ограничивает власть и корректирует ее действия.

Неполноценность демократических процедур, низкое качество политических институтов и абсолютизация государственной власти стали главными факторами, препятствующими развитию реального самоуправления в нынешней России. В этой связи довольно широкое распространение среди отечественных исследователей получила точка зрения, согласно которой сама природа политического режима, выстроенного Конституцией 1993 года, не предполагает наличия в стране сильных муниципалитетов[11]. Кроме того, российский опыт подтверждает и еще одну важную закономерность: желание граждан участвовать в решении общественных вопросов прямо пропорционально наличию у них собственности. Население, не обладающее собственностью, политически безответственно, причем не только в нашей стране, но и во всем мире. Так, в основе довольно эффективного осуществления самоуправленческих функций дореволюционной крестьянской общиной лежал тот факт, что реально в принятии ею различных решений участвовали лишь наиболее зажиточные хозяева, доля которых была весьма незначительна. «Теоретически всего около 10 процентов крестьян имели право участвовать в сходах, в крестьянских судах, избираться на различные выборные должности», - отмечает российский историк Борис Миронов (р. 1942)[12]. Соответственно, неудачное проведение приватизации, состоявшееся после ухода КПСС и закрепившее поразительное социальное неравенство и хроническую бедность большинства наших сограждан, не могло способствовать утверждению свободы на местном уровне и отвратило от участия в практической политике даже самых безоглядных оптимистов.

Самоуправление в дореволюционной России

В развитии местного самоуправления в России особую роль играет XVI  век, когда в 1555 году указом Ивана IV (1530-1584) была представлена система земских учреждений, впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства начала выборного самоуправления. Полномочия земских властей охватывали тогда все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. «Смутное время», однако, прерывает нормальное развитие самоуправленческих институтов, а последовавший за ним восстановительный период характеризуется концентрацией и сосредоточением власти. Главными фигурами местного самоуправления со второй половине XVII века становятся невыборные лица – воеводы, а деятельность народного представительства, соответственно, приходит в упадок.

Наблюдатель, задавшийся целью обнаружить в русской истории периоды, наиболее благоприятные для развития местной инициативы и самоорганизации, практически не сможет найти таковых. Так, масштабная реорганизация местной жизни, предпринятая в царствование Петра I (1687-1725), вдохновлялась единственной целью: упорядочением форм и методов государственного контроля над всеми сферами общественной деятельности с целью максимально эффективного продвижения государственных же интересов. Заимствование немецких и шведских муниципальных установлений, происходившее в то время, не имело к духу подлинного самоуправления почти никакого отношения. Правда, стимулируя развитие коммерции, первый российский император пытался внедрять зачатки общественной инициативы в городах, где проживала основная масса торговцев и промышленников, но после его смерти, в 1727 году, городское население вновь было подчинено власти городовых воевод.

Екатерина II (1729-1796) в третьей четверти XVIII века начинает строить местное самоуправление в России фактически заново. Причем местные учреждения, созданные в тот период, тесно сопрягались с сословным строем, то есть самоуправление было не земским, но исключительно сословным. Несмотря на то, что предусмотренные «Жалованной грамотой городам» выборные институты остались в основном на бумаге, инициативы императрицы упразднили бесплатные служебные повинности, в течение двухсот лет обременявшие городское население страны. В итоге городская экономика к концу царствования Екатерины обнаруживает признаки заметного оживления, которое, однако, так и не стало устойчивой тенденцией.

Следующий этап преобразований связан с именем Александра II (1818-1881). Земская и городская реформа, предпринятая им в 1860-е годы, была направлена на давно назревшую децентрализацию российской системы управления. По мнению некоторых авторов, лишь начиная с этой реформы можно говорить о подлинном местном самоуправлении в России [13]. В губерниях и уездах создавались земские органы – выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право обусловливалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном принципе. В задачи земских органов самоуправления входило общее управление местными делами - в частности, управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие торговли, народного образования, здравоохранения.

Важно отметить, что земские и городские органы самоуправления не были подчинены правительственной администрации на местах, однако действовали под пристальным надзором губернаторов и министра внутренних дел. Причем, как гласил закон, «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». По сути, в России в то время параллельно сосуществовали две системы местной власти: государственное управление и земско-городское самоуправление. Местные вопросы, таким образом, были отделены от вопросов общегосударственных. Недостатком нововведений было то, что земская система была введена всего в тридцати четырех губерниях, то есть на меньшей части имперской территории, но даже в такой ситуации раскрепощение низовой инициативы благотворно сказывалось на развитии, например, медицинского обслуживания, образования, дорожного хозяйства.

Ситуация в очередной раз изменилась при Александре III (1845-1894), когда в 1890-е годы были пересмотрены положения о городских и земских учреждениях. Губернаторы, в частности, получили право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только в случае их противоречия закону, но и если они «явно нарушают интересы местного населения». Обособленность самоуправленческих структур от государства опять была упразднена, а прежний, здоровый дуализм нарушен: государство вновь обратилось к прямому вмешательству в дела сельских и городских общин.

Споры о роли земского и городского самоуправления в дореволюционной России идут до сих пор, причем нередко в них высказываются полярно противоположные мнения. Ясно, впрочем, одно: земское и городское самоуправление складывалось в уникальных общественно-исторических условиях и только в них могло быть эффективным. Таким образом, любые предложения о перенесении этого опыта в современную Россию следует признать безосновательными и нереалистичными.

Советская модель местного самоуправления

Традиции самоуправления в период господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти характеризовалась следующими чертами:

  • формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;
  • формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;
  • каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;
  • пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением,  защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

Местное самоуправление в постсоветский период (90-е годы)

Как известно, в СССР самоуправление не располагало автономией: и местные, и региональные органы власти были частью вертикально интегрированного государственного механизма. Система публичной власти признавала единство органов государственной власти, построенное по принципу демократического централизма, т.е. подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящими органами государственной власти (по линии Советов и их исполнительных органов) вплоть до самых низовых территорий – городов и сельских поселений.

Реформа местного самоуправления в постсоветской России натолкнулась на ограничения, заданные политическими возможностями на федеральном и региональном уровнях, в целом политика государственного строительства в стране создавала неблагоприятные рамки для развития местной автономии, не хватало и влиятельных акторов – агентов муниципальных реформ. Таким образом, с начала 90-х гг. российская политика в сфере местного самоуправления зависела от общей логики процессов политической трансформации и институционального строительства. Так, в период 1990-1991 гг. политический контекст реформы был задан противостоянием двух основных акторов – КПСС и антикоммунистической оппозиции, в 1991-1993 гг. контекст был задан конфликтом Президента РФ со Съездом Народных депутатов и Верховным Советом. В 1993-2000 гг. контекст реформы был связан с взаимодействиями федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ[14].

С 1990-х годов эволюция самоуправленческих начал зависела от общего характера политической трансформации нашей страны, поскольку «общероссийское политическое развитие играло главную роль в процессе становления местной политики» [15], однако в число приоритетов новой, демократической российской власти местная автономия едва ли входила. В частности, в рамках конституционного процесса проблема местного самоуправления занимала подчиненное место по сравнению с проблемой федеративных отношений; из-за этого федерализация в России значительно опережала совершенствование муниципальной сферы. В целом же для большинства российских политических акторов предыдущего десятилетия «проблемы муниципальной автономии находились на периферии их интересов и не имели для них существенного значения. Новая российская власть не нуждалась ни в проведении выборов глав администраций, ни в существовании местных Советов» [16].

Тем не менее, в 1993 году, с принятием действующей Конституции Российской Федерации, маятник развития местного самоуправления качнулся в сторону усиления муниципальной автономии. В целом ряде нормативных актов закреплялась самостоятельность местного самоуправления. В регионах началось становление различных моделей его организации, что вполне соответствовало разнообразию российского политического и культурного ландшафта.

Согласно Конституции, принятой в России в декабре 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти – эта новация представляет собой кальку, заимствованную в странах англосаксонской модели местного самоуправления, между тем для России всегда была ближе не англосаксонская модель, характеризующаяся полной автономией общин и развитием государства из «недр» общинной жизни, но континентальная модель, согласно которой государство существенно и постоянно вмешивается в жизнь муниципальных образований. Тем не менее Конституция закрепила самостоятельность местного самоуправления, основными признаками которой являются:

  • по объему полномочия местного самоуправления должны быть достаточны для решения задач местной публичной власти, то есть для эффективного решения всех вопросов местного значения;
  • государство законодательно гарантирует невмешательство в права местного самоуправления со стороны других субъектов правовых отношений (в частности, органов государственной власти субъектов федерации, физических и юридических лиц). В ст.133 Конституции России в качестве гарантии предусмотрена судебная защита прав местного самоуправления;
  • ограничение прав местного самоуправления допустимо только на основании закона.

В то же время, однако, обнаружилось, что «заложенная в Конституции России идея “отделения” местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе»[17]. Довольно скоро отчетливо выделилась группа регионов–противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция огосударствления последнего. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне неравномерно, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов.

Полномочия местного самоуправления более детально были определены Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором полномочия были сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти РФ (ст.4), прав органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) и предметов ведения местного самоуправления (ст.6). Государственная Дума России трижды (!) принимала этот закон, преодолев в последний раз квалифицированным большинством вето Совета Федерации. Совет Федерации дважды этот закон отклонял – в первый раз по несогласию с отдельными положениями, второй раз, после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона – отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент РФ подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления вето Совета Федерации. Столь длительный путь принятия Закона объясняется крайне жестким противостоянием сторонников и противников муниципальной автономии, причем последние – руководители исполнительной власти регионов – как раз и составляли группу сопротивления в Совете Федерации.

Отметим, что в регионах правовая база местного самоуправления формировалась крайне неоднородно: в течение 1995 г. было принято 13 законов субъектов РФ о местном самоуправлении, в течение 1996 г. – еще 44 закона, законодательная база в этой сфере была создана в регионах лишь к началу 1999 г.[18]. С самого начала качество регионального законодательства вызывало серьезную критику, поскольку содержало нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству.

В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления; это событие теперь можно считать заключительным аккордом в недолгом процессе укрепления местной автономии после краха коммунизма.

Муниципальная реформа (2000-е гг.)

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ.

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались следующие:

  • приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских поселений и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
  • четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);
  • разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Соответственно, основные изменениями в существующей ранее системе местного самоуправления стали:

  • переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
  • создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые до этого существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
  • четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

Решить поставленные задачи удалось не полностью, в частности, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. Сегодня необходима дальнейшая – постепенная, последовательная и продуманная – модернизация существующей системы местного самоуправления. Однако при всех нерешенных проблемах нельзя отрицать того, что муниципальная реформа в России состоялась.

Рекомендуемая литература

Бусыгина И.М. 2006. Политическая регионалистика. М.: РОССПЭН.

Велихов Л.А. 1996. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука.

Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма

Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. 2002. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2000. СПб-Москва

Даль Р. 2000. О демократии. М.: Аспект Пресс.

Кревельд М. ван. 2006. Расцвет и упадок государства. М.: ИРИСЭН.

Миронов Б.Н. 1999. Социальная история России периода империи (XVIII – начало ХХ века). Т. I. СПб.: Дмитрий Буланин.

Патнэм Р. 1996. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Московская школа политических исследований.

Пашенцев В. 1999. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. Под ред. С.Рыженкова и Н.Винника. М: МОНФ, №13

Пушкарев С. 1985. Самоуправление и свобода в России. Франкфурт-на-Майне: Посев.

Токвиль А. де. 1992. Демократия в Америке. М.: Прогресс.

Черкасов А. 1998. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Инфра-М.

Elazar D. 1998. State-Local Relations: Union and Home Rule. In: Governing Partners: State-Local Relations in the United States. Ed. by R.Hanson, Boulder, Colorado

Hague R., Harrop M. 2001. Comparative Government and Politics: an Introduction. 5th ed. Basingstoke: Palgrave.

Ross C., Campbell A. (eds.). 2009. Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge.

 

Ссылки

  1. Кревельд М. ван. 2006. Расцвет и упадок государства. М.: ИРИСЭН., стр.212-213.  ↑ 1
  2. Велихов Л.А. 1996. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука.  ↑ 1
  3. Токвиль А. де. 1992. Демократия в Америке. М.: Прогресс. стр. 66.  ↑ 1
  4. Черкасов А. 1998. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Инфра-М.  ↑ 1
  5. Hague R., Harrop M. 2001. Comparative Government and Politics: an Introduction. 5th ed. Basingstoke: Palgrave. стр. 211-212.  ↑ 1
  6. Бусыгина И.М. 2006. Политическая регионалистика. М.: РОССПЭН. стр. 212-213.  ↑ 1
  7. Велихов Л.А. 1996. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука.  ↑ 1
  8. Пушкарев С. 1985. Самоуправление и свобода в России. Франкфурт-на-Майне: Посев. стр. 60.  ↑ 1
  9. Даль Р. 2000. О демократии. М.: Аспект Пресс, стр. 16.  ↑ 1
  10. Патнэм Р. 1996. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Московская школа политических исследований, стр. 110-116.  ↑ 1
  11. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, Ross C., Campbell A. (eds.). 2009. Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge.  ↑ 1
  12. Миронов Б.Н. 1999. Социальная история России периода империи (XVIII – начало ХХ века). Т. I. СПб.: Дмитрий Буланин, стр. 444-445.  ↑ 1
  13. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, стр. 13.  ↑ 1
  14. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. 2002. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2000. СПб-Москва, стр. 49.  ↑ 1
  15. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, стр. 38.  ↑ 1
  16. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, стр. 49, 57.  ↑ 1
  17. Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Н. 2008. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, стр. 41.  ↑ 1
  18. Пашенцев В. 1999. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. Под ред. С.Рыженкова и Н.Винника. М: МОНФ, №13, стр. 44.  ↑ 1

Эта статья еще не написана, но вы можете сделать это.