Зарегистрироваться

Федеративное государство

Категории | Под редакцией сообщества:

РОССИЯ КАК ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет ее как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Сущность Российского государства как федеративного закреплена в ст.5, п.3 Конституции: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

            К концу ХХ столетия в мире насчитывалось 25 федеративных политических систем. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по его национальному, конфессиональному и лингвистическому составу. Исторически федерации возникали в разное время (существуют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникновение и развитие федеративных политических систем имеет свои особенности.

 

Структурные характеристики федеративного государства

            Институциональные системы федераций отличаются крайним разнообразием, тем не менее выделяют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

  •          верховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих федерацию единиц;
  •          две структуры управления (федеральная и региональная), каждая из которых непосредственно связана со своими гражданами; обеспечение баланса власти и управления между уровнями федерации;
  •         формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определенные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;
  •         обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента;
  •         посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями;
  •         институты и процедуры для облегчения сотрудничества в областях совместной компетенции или пересечения сфер ответственности

Федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы – национализма, глобализации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация находится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. Центробежные тенденции стремятся к укреплению независимости и разнообразия, а то время как задачей центростремительных тенденций выступают, напротив, интеграция и выравнивание жизненных условий по территории страны.

Как соотносятся между собой федерализм как форма государственного устройства и демократический политический режим? Среди специалистов нет единодушия по этому вопросу. Основная идея доминирующего до недавнего времени подхода заключалась в том, что, создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов», федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Томасу Джефферсону, «федерализм есть территориальная форма демократии»). Иными словами, федерация должна создавать больше условий для демократического и меньше – для авторитарного политического режима. «Федералистская революция» развивается параллельно с демократизацией; готовность общества и государства к реализации федеративных подходов можно считать индикатором его демократической зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как демократии, не в силах реализовать федеративные проекты.

Практика, однако, свидетельствует о том, что политический режим федеративных государств, может быть различным, он может характеризоваться различными уровнями демократии и свободы. Таким образом, федеративное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Уильям Райкер писал о том, что «местное самоуправление и личная свобода могут сосуществовать с высоко централизованным унитарным правлением в Великобритании, а диктатура Варгаса в Бразилии может сосуществовать с федерализмом». Сравнение демократических политических систем показывает, что федеративные государства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными. Однако в тех случаях, когда страны имеют глубокие этнические, культурные или социально-экономические различия между территориями, федеративное устройство будет являться более демократическим, поскольку позволит решить проблему соединения единства и разнообразия в одном государстве. Различают модели дуалистического и корпоративного федерализма, договорные и конституционные федерации, симметричные и асимметричные федерации.

Становление федерализма в России

1.      Федеративные элементы в Российской империи

Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесткой централизацией государственной власти, российская государственность стала символом предельного унитаризма. Однако окраины державы обладали реальной автономией. В ХУП-ХУШ веках путь из Санкт-Петербурга или Москвы в Якутск занимал не один месяц, поэтому жестко управлять Сибирью из центра было практически невозможно. Автономия была неизбежной платой за беспрецедентное расширение границ государства, способом поддержания стабильности и лояльности новых частей страны.

Революции 1905-1907 и 1917 гг. предельно обнажили все противоречия в стране, в том числе и противоречия между интересами центра и территорий. Основные политические партии России не предлагали фундированной концепции построения федеративного порядка, не желали превращать империю в федерацию, их предложения сводились к автономии для окраин, в наибольшем объеме – для Финляндии, Украины, Польши. В 1917 году Временное правительство также оказалось не в состоянии возглавить процесс политических преобразований, так что реальный политический процесс в условиях системного кризиса пошел по пути фрагментации страны. С октября 1917 по 1920 гг. на территории бывшей Российской империи было провозглашено более чем 100 «государств».

Несмотря на то, что целостной системы федерализма в «досоветской» истории России не состоялось, тем не менее в ней присутствовало два важных федералистских элемента:

  •         конфедеративные истоки российской государственности и
  •         сосуществование власти центра с автономией окраин.

 

2.      Советская модель федеративного государства

Для основателей советского государства федерализм (советского же образца) был нежеланным, но неизбежным решением, способом умиротворения «национальных окраин» с целью создания государства «диктатуры пролетариата». С самого начала советский федерализм был способом решения национального вопроса, что оказалось несостоятельно на практике и заложило одну из коренных проблем российского федерализма.

Уже 2(15) ноября 1917 г. Совет Народных Комиссаров в Петрограде принял «Декларацию прав народов России». Этот документ провозгласил принципы равенства и суверенности народов, их право на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Ш Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая была включена в Конституцию РСФСР 1918 г. Согласно декларации, Советская российская республика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Так, Россия юридически стала федерацией.

После завершения Гражданской войны начинается формирование Союза ССР. В 1920-1921 годах были подписаны союзные договоры между РСФСР и остальными советскими республиками – Украиной, Белоруссией, Грузией, Азербайджаном, Арменией. Несмотря на формальное признание суверенности сторон, на практике шло складывание не федеративного, но унитарного, централизованного государственного порядка. 30 декабря 1922 года 1 Всесоюзный съезд советов утвердил образование союзного государства – Союза Советских Социалистических Республик. Конституция СССР 1924 года определила систему федеральных органов власти, законодательным органом стал Съезд Советов СССР, который открытым голосованием избирал Центральный исполнительный комитет СССР. В свою очередь Комитет состоял из Союзного совета и Совета национальностей в составе 130 чел. (по 5 чел. от союзных и автономных республик, по 1 – от автономных областей РСФСР). Конституция впервые в мире закрепила за союзными республиками право на самоопределение, хотя унитарная по сути форма государственного устройства не предполагала, естественно, реальной инициативы по выходу из Союза ССР (Баранов, 255). Важно отметить, что в РСФСР субъекты федерации (автономии различного статуса) создавались в местах компактного проживания этнических сообществ, территории же, заселенные преимущественно русским – государствообразующим - этносом, статуса субъектов федерации не получили. Совет национальностей формировался исключительно из представителей национальных регионов.

В 1920-1930 годах территория Союза ССР расширяется. Согласно Конституции 1936 года, в состав Союза входит уже 11 союзных республик. Законодательная власть осуществлялась Верховным советом СССР, состоящим из двух палат: Совета союза и Совета национальностей (выборы в этот орган по-прежнему проходили только в этнотерриториальных образованиях). В дальнейшем принятая в 1977 г. Конституция СССР закрепляла принцип демократического централизма как основу организации и деятельности Советского государства. Глава 1 «Политическая система» не оговаривала федеративный характер Советского государства. Право на самоопределение сохранялось: ст.72 Конституции предусматривала право свободного выхода из состава СССР для каждой союзной республики, однако никакого механизма реализации этого права предусмотрено не было.

С течением времени договорное начало в союзном государстве все более отступало на задний план. При отсутствии механизмов защиты прав союзных республик декларативный характер обрели и нормы, закрепляющие их суверенитет. Конкретные полномочия ни союзных республик, ни автономных образований перечислены в Конституции не были (Абдулатипов, Болтенкова, Яров, 1993: 12-15).

Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 123 области. Советское государство являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парламент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления.

 

3.      Становление и развитие федеративного государства в 90-е гг.

Большинство экспертов сходится на том, что реальный российский федерализм отсчитывает свое рождение с момента принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. однако еще в самом начале 90-х гг. в Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название «парада суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Татарстане, Президент России Б.Н.Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям.

Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан), либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слова «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией.

Таким образом, в самом начале 90-х гг. лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. Реформа федеративных отношений в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в начале 90-х гг. следующие:

  •          создание национальных республик и т.н. «Русской республики»;
  •          отказ от национального принципа выделения субъектов федерации и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;
  •          создание федерации национальных республик и русских земель, обладающих равными правами.
  • Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя основными причинами:
  •          необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР;
  •          необходимостью реформировать национальные отношения;
  •          необходимостью «ввести в рамки» расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.

31 марта 1992 г. между федеральным центром и регионами был заключен Федеративный договор, включенный в Конституцию РФ и представляющий собой по сути первый документ, описывающий федеративный порядок России. Фактически, Договор представлял собой три группы договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку федеральные органы исполнительной власти подписывали договоры с органами исполнительной власти: 1) «суверенных республик в составе РФ»; 2) краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономной области и автономных округов. Договоры были подписаны главами 87 субъектов РФ, не подписали этот документ главы Республики Татарстан и Чеченской Республики.

12 декабря 1993 года на референдуме была принята новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем. Так, согласно ст.1, п.1, Российская Федерация – это федеративное государство. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст.4), федеральная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Конституция страны не предусматривает право сецессии – выхода субъектов из состава федерации (данное положение соответствует мировой практике). Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).

Интересы регионов в федеральном центре представлены в верхней палате российского парламента – Федерального собрания – Совете Федерации, который на переходный период (с 1993 по 1995 г.) избирался по региональным округам посредством прямых выборов. Конституция РФ в ст.102 определила следующие предметы ведения Совета Федерации:

  •          утверждение изменений границ между субъектами РФ;
  •          утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного либо военного положения;
  •          решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил за пределами территории РФ;
  •          назначение выборов Президента РФ;
  •          отрешение Президента РФ от должности по представлению Государственной Думы;
  •          назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и ½ состава ее аудиторов;
  •          назначение судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ.

Совет Федерации располагает, таким образом, крайне важными полномочиями; решения по этим вопросам могут сыграть принципиальную роль в жизни страны. Помимо этого, федеральные законы, принятые Госдумой, в течение пяти дней должны быть переданы в Совет Федерации (ст.105). Закон считается одобренным, если за него проголосовало более ½ членов Совета (если принимается федеральный конституционный закон, необходимо одобрение ¾ депутатов этого органа) или если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел данный закон.

Споры между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также между высшими государственными органами субъектов РФ разрешает Конституционный суд РФ. Конституционный суд проверяет соответствие законов Конституции РФ и дает толкование Конституции РФ.

Федеральная Конституция разграничивает полномочия и предметы ведения между федерацией и ее субъектами. Так, в Конституции выделяется исключительная компетенция Российской Федерации (ст.71), совместная компетенция федерации и ее субъектов (ст.72), компетенция субъектов РФ. По ст.73, субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения. Субъекты федерации имеют право на законотворчество – принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст.76). Субъекты имеют право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти регионального уровня (ст.77), при этом эта система должна соответствовать основам конституционного строя РФ, федеральным законам об общих принципах организации органов власти. Отметим, что в федеральной Конституции предметы ведения субъектов РФ не перечислены.

Новая Конституция заложила основы федеративного порядка в стране, однако оставила некоторые важные проблемы неразрешенными. Наиболее существенная из них касается вопроса о равенстве субъектов федерации. Так, ст.5 ч.1. Конституции провозглашает принцип равенства субъектов федерации. В то же время ряд других статей Основного Закона фиксирует их неравенство. Подобная казуистика провоцировала лишь дополнительные сложности как в отношениях регионов с федеральным центром, так и в их отношениях между собой. Новая Конституция еще раз подтвердила уже сложившуюся практику российских федеративных отношений – предоставлять республикам существенные привилегии, основанные на «священных» правах «титульных» наций в регионах компактного проживания того или иного титульного этноса. Между тем, со времен реализации принципов сталинской национальной политики (а выделение таких «доменов» для титульной нации было ее ключевым элементом) карта расселения коренным образом изменилась, и сегодня большинство жителей национальных территорий составляют, как правило, не представители титульной нации, но русские; в то же время около 40% титульных наций проживает вне «своих» регионов.

Характеристики федерализма 90-х гг. определялись сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств переходного периода. В качестве основных можно выделить следующие.

Первое. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментах: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов (на территории которых располагаются богатые запасы минерально-топливных ресурсов); наконец, слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства – это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам. Между тем институт федерального вмешательства предусмотрен правовыми нормами большинства федераций, он заключается в имеющихся в распоряжении федерального руководства чрезвычайных полномочиях по временному ограничению действия региональных законов и применению силовых методов в специально оговоренных обстоятельствах.

Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум. Доминирование неформальных институтов стало основной структурной характеристикой российского федерализма. Россию называли даже «федерацией без федерализма».

Третье. Правовые противоречия: в «ельцинское» десятилетие расхождения между федеральной Конституцией и федеральными законами, с одной стороны, и конституциями (уставами) и законами субъектов федерации – с другой, стали болезненной проблемой. В ряде случаев в отсутствие федерального законодательства регионы принимали собственные законы, которые впоследствии неизбежно вступали в противоречие с принятыми позже законами федеральными.

Четвертое, и, может быть, главное. Российский федерализм не стал общественным, он остался «насаженным», «верховым», предметом дизайна, элементы которого выстраивались в зависимости от политической конъюнктуры. Население не восприняло федерализм как общественное благо. Как подчеркивал Элазар, «федерализм – это нечто большее, нежели просто структурное построение; это также особый способ политического и социального поведения, включая обязательство к партнерству и активному сотрудничеству со стороны частных лиц и институтов…» (Elazar, 1987: 479).

Вместе с тем необходимо отметить и положительные стороны формирования российского федерализма. Так, новые условия самостоятельности дали региональным элитам колоссальный опыт, который проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях. В 90-е годы начали складываться договорные отношения – новая для России практика, шли поиски компромиссов между интересами центра и регионов, что как раз отвечает сути федеративного процесса.

 

Российское федеративное государство на современном этапе

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и по инициативе президента В.В.Путина многосоставна и включает несколько измерений. Ее основными элементами являются:

  •          введение поста Полномочного представителя Президента в семи созданных, согласно Указу Президента, федеральных округах;
  •          введение института федерального вмешательства в регионах;
  •          реформа Совета Федерации;
  •          наконец, гармонизация законодательства в смысле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Рассмотрим последовательно каждый элемент.

А) Федеральные округа.

            Указ Президента от 13 мая 2000 г. о создании федеральных округов, был первым шагом реформирования федеративных отношений в России. Появление подобного документа было вполне закономерным, поскольку идея федеральных округов оформилась в Администрации Президента еще в 1994 г. В дальнейшем после замены назначаемых губернаторов выборными об этом («разрушении властной вертикали») в Москве заговорили еще активнее. К тому же стало очевидно, что прежний институт Представителя Президента изжил себя. Фигура Представителя Президента в регионах изначально задумывалась как практически равная губернатору по политическому статусу, между тем уже к 1995 г. стало ясно, что в большинстве регионов представитель оказался полностью подавлен последним.

            Крупной проблемой было и то, что федеральные службы в регионах были слабо координированы между собой и находились под влиянием региональной исполнительной власти, были фактически «приватизированы» ею. Во ряде регионов федеральные структуры практически полностью обслуживали интересы местного руководства.

Таким образом, Указ стал попыткой оторвать местные федеральные ведомства от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента в регионах.

Б) Институт федерального вмешательства в регионах. 

            Оформление этого института было проведено федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятом Государственной Думой 19 июля 2000 года. Этот первоначальный закон имел весьма непростую судьбу и был принят лишь в октябре 1999 года. Будучи крайне необходимым в регионах, он тем не менее долгое время находился без движения – сначала у Президента РФ Б.Ельцина, а потом в Совете Федерации.

В результате закон был принят уже после того, как в регионах были приняты конституции и уставы, а региональные политические режимы в основном оформились. Результатом столь явного запаздывания федерального центра стало принятие закона, который лишь зарегистрировал ситуацию, сложившуюся в большинстве регионов с разделением властей (подчиненное положение власти законодательной по отношению к власти исполнительной), и оформил практику работы региональных депутатов на непостоянной основе (совмещение депутатской работы с предпринимательской деятельностью или работой в муниципальный органах). Крайне невнятно в законе прописаны процедуры отставки губернаторов (законодательной властью) и роспуска легислатуры (властью исполнительной).

Что же касается взаимоотношений федеральных и региональных властей, то закон не предусматривал процедуру федерального вмешательства и ответственность региональных органов власти за свои действия. Иными словами, закон от 6 октября 1999 г. – свидетельство того, что ко времени завершения «ельцинского» периода центр практически исчерпал возможности влияния на положение в регионах.

Подобное положение призван был исправить федеральный закон от 19 июля. Закон предусматривает:

  •          ответственность органов государственной власти субъектов федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства;
  •          возможность роспуска регионального законодательного органа Президентом РФ (при условии одобрения со стороны Государственной Думы);
  •          отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ указом Президента в случае издания главой исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству;
  •          временное устранение Президентом РФ главы региональной исполнительной власти от должности в случае мотивированного представления Генерального прокурора РФ (т.е. предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Как видно, данный закон закрывает пробелы предыдущего. Действительно, трудно отрицать необходимость появления института вмешательства со стороны федеральных властей. Подобный закон (как и указ о федеральных округах) резко усиливает присутствие федерального центра в регионах и понижает статус губернаторов, изменяя тем самым всю логику предшествующего периода развития федеративных отношений. В то же время проявление политической воли Президента было необходимо для того, чтобы препятствовать дальнейшей консолидации авторитарных региональных политических режимов, которые слабость институтов гражданского общества делала практически неуязвимыми.

В) Реформа Совета Федерации

            Совет Федерации – верхняя палата российского парламента – представляет собой крайне важный институт в системе федеративных отношений, поскольку он представляет интересы регионов на федеральном властном уровне. В ходе короткой истории существования принцип формирования верхней палаты парламента уже в третий раз подвергся изменениям. Так, в 1993 г. депутаты Совета Федерации были напрямую избраны населением, в 1995 г. после долгих дебатов порядок был изменен, и главы исполнительной и законодательной власти каждого субъекта федерации заняли депутатские кресла по должности, без выборов. Наконец, в июле 2000 г. принимается федеральный закон, согласно которому в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. При этом представитель от законодательной ветви власти избирается из числа депутатов региональной легислатуры, а представитель от исполнительной ветви власти назначается главой исполнительной власти региона (назначение вступает в силу в случае, если две трети депутатов региональной легислатуры не проголосуют против этой кандидатуры).

Изменение порядка формирования этого института представляется контр-продуктивным. Во-первых, налицо несоответствие Совета Федерации по «политическому весу» его депутатов конституционным полномочиям этого органа. Реформа нанесла ощутимый вред авторитету не только Совету Федерации, но и авторитету российского парламента в целом. Во-вторых, изменилась природа Совета Федерации, депутатами которого ныне являются «наемные служащие», в большинстве своем несвязанные с регионами, которые они представляют.

            Д) Унификация законодательства

            Этот элемент административной реформы не проводится специальным федеральным законом или указом Президента, однако уже обсуждавшиеся новые федеральные законы относительно местного самоуправления и общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации содержат положения, согласно которым уже принятые региональные правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству должны быть приведены в соответствие этим документам, а нормативные акты органов местного самоуправления, соответственно, должны быть приведены в соответствие с федеральным и региональным законодательством. Для этой цели оба закона устанавливали один срок – шесть месяцев.

            Проблема противоречий в законодательстве разных уровней не нова, она активно обсуждается уже ряд лет. Подобные противоречия стали считать одной из характеристик российского федерализма. Масштаб противоречий действительно чрезвычайно велик, так что проявление политической воли Президента на этом направлении выглядело вполне оправданным. Однако этот процесс шел крайне неравномерно, некоторые регионы (среди них Москва) активно сопротивлялись административному давлению центра.

В целом реформа преследовала цель ослабления региональных элит и концентрации ресурсов (административных и финансовых) в руках федеральной бюрократии. Но это только часть задачи. Другая ее часть такова: федеральная бюрократия должна была стать тем локомотивом, который обеспечит экономический рост любой ценой. Так что «ельцинский» федерализм пал жертвой цели достижения экономического роста, и административную реформу Президента Путина следует рассматривать не саму по себе, но в первую очередь как средство создания рамочных условий для обеспечения роста экономики. Равнодушная (а во многих случаях даже позитивная) реакция общества на трансформации такого рода свидетельствует, что более чем за десять лет реформ федерализм так и не приобрел реальной цены для граждан России.

Второй срок президентства В.В.Путина ознаменовался дальнейшей централизацией и расширением мер федерального вмешательства. 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства в качестве мер по борьбе с терроризмом обозначил новые подходы к государственному управлению. Была провозглашена необходимость (и реализована через федеральный закон, принятый Госдумой) перехода к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению Президента РФ. Речь идет фактически о «мягком» варианте назначения губернаторов. Следует специально отметить, что такой порядок не используется ни в одном из федеративных государств мира: назначаемые федеральным центром губернаторы в таких федерациях как Канада, Индия, Малайзия, лишь представляют интересы центра в регионах, но не осуществляют функции руководства исполнительной властью.

У Российской Федерации нет аналогов в мире по числу регионов – субъектов федерации. Административно-территориальное деление России не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. Мировой опыт свидетельствует о том, трансформации системы АТД в федерациях, т.е. увеличение и уменьшение числа субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что в большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами, либо же незрелостью федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась.

В России уменьшение числа субъектов федерации посредством их слияния имеет прямое отношение к проблеме сложносоставных субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ 1993 года, один субъект фактически входит в другой, являясь при этом юридически  самостоятельным. Семь субъектов Российской Федерации имели в своем составе девять других субъектов:  Коми - Пермяцкий округ (КПАО) в составе Пермской области,  Агинский Бурятский округ (АБАО) в составе Читинской области,  Корякский округ (КАО) в составе Камчатской области, Ненецкий (НАО) – в составе Архангельской области,  Усть-Ордынский Бурятский (УОБАО) – в Иркутской области, Ханты-Мансийский (ХМАО) и Ямало–Ненецкий (ЯНАО) – в составе Тюменской области, Таймырский (ТАО) и Эвенкийский (ЭАО) – в составе Красноярского края.

Начало процессов объединения относится к концу 2003 г. С тех пор объединительные референдумы прошли в ряде субъектов РФ; первым из них стало объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край в 2004 г. Вслед за Прикамьем процесс объединения регионов получил развитие в Сибири и на Дальнем Востоке. В настоящий момент Российская Федерация насчитывает 83 субъекта.

Литература:

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализма в истории России. Книги первая и вторая. М: Республика, 1993

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М: РОССПЭН, 2006

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. М: МГИМО, 2008

Остром, Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М: Арена, 1993

Сиджански, Душан. Федералистcкое будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998

Чиркин В.Е. Современное федеративное устройство. Учебное пособие. М: МНИМП, 1997

Elazar, Daniel. (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. 2nd ed. Harlow: Longman Group Limited, 1994, pp.2-7, 16;

Filippov, Mikhail; Ordeshoo, Peter; Svetsova,Olga. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. – Cambridge: Cambridge University Press, 2004

Riker, William. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown, 1964

Watts, Ronald L. Comparing Federal Systems. 2nd Ed. Montreal; Ithaca: Published for the School of Policy Studies, Queen's University by McGill-Queen's University Press, 1999

Эта статья еще не написана, но вы можете сделать это.