Прокуратура Российской Федерации

Прокуратура Российской Федерации (далее - прокуратура) – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура в Российской Федерации не относится ни к одной из ветвей власти – исполнительной, законодательной или судебной. Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуратура является самостоятельным правоохранительным органом, который обеспечивает соблюдение законности в Российской Федерации. Основной, ведущей функцией прокуратуры является прокурорский надзор, который предопределяет ее социальное предназначение как государственного института.

↑История

В переводе с латинского «procure» означает «обеспечиваю, предотвращаю, забочусь». Указ Петра I о создании российской прокуратуры, прообразом которой послужила прокуратура Франции, издан 12 января 1722 г. Этим же указом при Правительствующем Се­нате была учреждена должность генерал-прокурора, ко­торому предписывалось надзирать за законностью дея­тельности государственных органов.

Суть самой должности прокурора Пётр I выразил словами, когда 18 января 1722 г. представлял сенаторам генерал-прокурора П. И. Ягужинского: «Вот моё око, коим я буду всё видеть…». С тех пор в общественном сознании и закрепилось представление о прокуроре как об «оке государевом». 

Функции прокурора были довольно широкими, хотя и видоизменялись. Тем не менее, основным назна­чением прокуратуры практически на всех этапах её существования (вплоть до 1864 г.) был надзор за исполнением законов государственными и обще­ственными органами.

В период судебной реформы 1864 г. произошел по­ворот прокуратуры от функции блюстителя законности, «ока государева», к функции обвинитель­ной власти – «обличения обвиняемых перед судом». Был введён институт государственных обвинителей, заимствованный с Запада[1].

Дореволюционные российские юристы и общественные деятели неоднократно отмечали необходимость нравственных начал в работе прокурора. Как писал известнейший русский криминалист И. Я. Фойницкий: «…в прокурорской деятельности, кроме стороны исполнительной, есть сторона творческая, духовная; она неотделима от личности со всеми её симпатиями и антипатиями, со всеми её убеждениями и даже предубеждениями; успех её, крайне важный для государства, может быть обеспечен только при условии широкого признания в лице прокурора человека, не поглощаемого в чиновнике»[2].

Российские учёные-правове­ды включили прокурора в уголовное судопроизводство, устранив инквизиционный процесс, но вместе с ним — и так называемый общий надзор, осуществляемый прокуратурой в дореформенный период. Прокуратура в России в таком виде просуществовала до ее упразднения Декретом о суде № 1, принятом СНК РСФСР 24 ноября 1917 г.

Опыт последующих лет показал необходимость воссоздания независимого органа, осуществлявшего от имени государства надзор за законностью. В ход дискуссии по вопросу о статусе прокуратуры вмешался В. И. Ленин, написавший письмо «О «двойном» под­чинении и законности»[3]. В этом письме изложены принципы организации и деятельности советской про­куратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. В Положении нашли последо­вательное закрепление принципы единства и централи­зации прокурорской системы и её независимости от местных влияний.

С момента своего воссоздания прокуратура не была самостоя­тельным органом. В течение длительного времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 г., при Верховном Суде СССР осу­ществляла надзор за законностью в стране во взаимо­действии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором респуб­лики.

Важное событие в истории прокуратуры — принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», в котором определялись полномочия Прокурора Союза ССР.

Постановлени­ем ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нём были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурор­ского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюде­ние) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

В период так называемой «хрущёвской оттепели», знаменующей отказ от сталинской уго­ловной политики, очередным важным этапом в разви­тии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Поло­жения о прокурорском надзоре в СССР. В нём были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в Советском государстве и о роли прокуроров в его обеспечении. В Поло­жении были определены задачи, полномочия прокуро­ров, средства прокурорского реагирования на обнару­женные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Принятие Конституции СССР 1977 г. обусловило необходимость подготовки Закона о прокуратуре СССР, который был принят 30 ноября 1979 г. В нём нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы органи­зации и функционирования органов советской проку­ратуры, основные направления их деятельности.

Распад СССР, новые политико-правовые и эконо­мические условия развития нашей страны, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, ростом разногласий во взаимоотношениях между Российской Федерацией и её субъектами, развитием рыночных отношений, обусловили необходимость принятия Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»[4] (далее – Закон о прокуратуре), в который 17 ноября 1995 г. были внесены существенные изменения. По сути можно говорить о принятии в 1995 г. нового Закона о прокуратуре. В законе сохранены и усилены положения, учитывающие преем­ственность отечественного правового опыта, в том числе направленность деятельности прокуратуры на обеспечение реальных га­рантий прав и свобод человека и гражданина.

↑Система прокуратуры Российской Федерации

Система прокуратуры Российской Федерации согласно Закону о прокуратуре включает в себя три основных звена - Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему органов прокуратуры также входят научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

К числу специализированных прокуратур относятся военные прокуратуры, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры, прокуратуры за исполнением законов на особо режимных объектах, работа которых построена не по территориальному, а по предметному (функциональному) принципу.

Например, с учетом особенностей организации и управления в Вооруженных силах Российской Федерации (межрегиональный характер размещения войск, особый характер взаимоотношений органов военного управления с органами государственной власти и местного самоуправления) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами военного управления, соответствие законам издаваемых или правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей осуществляется военными прокуратурами.

Возглавляет Генеральную прокуратуру Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации.

В систему прокуратуры Российской Федерации с 2007 года входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, который возглавляется Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Законом о прокуратуре определены цели и принципы организации и деятельности прокуратуры. Прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются:

• принцип законности;
• принцип единства;
• принцип централизации или принцип подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим;
• принцип независимости;
• принцип гласности;
• принцип «внепартийности» прокурорских работников.

↑Функции прокуратуры Российской Федерации

Основная функция прокуратуры — это надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. По своей природе эта деятельность многообразна, направления названной деятельности, имеющие собственный предмет надзора, принято называть отраслями прокурорского надзора. Закон выделяет четыре отрасли прокурорского надзора:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Закон о прокуратуре определяет полномочия прокурора применительно к каждой из отраслей прокурорского надзора, регламентирует меры прокурорского реагирования на нарушение закона.

Например, при осуществлении надзора за исполнением закона (первая отрасль) и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (вторая отрасль) в целях выявления нарушения закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Для устранения выявленных нарушений прокурором могут быть приняты меры реагирования – протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, а в целях предупреждения нарушений – объявление предостережения о недопустимости нарушений закона.

Применение актов реагирования отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Выбор того или иного средства реагирования относится к компетенции прокурора и зависит от характера нарушений закона, необходимости достижения стоящих перед прокуратурой задач по эффективному их устранению.

В ходе профилирующей надзорной деятельности наиболее ярко проявляется правозащитный потенциал прокуратуры, направленность ее деятельности на обеспечение верховенства закона и защиту прав человека и гражданина.

Выполнению надзорной функции призваны содействовать другие функции, возложенные на прокуратуру – уголовное преследование, координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами (арбитражными судами), участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество.