Конституционная реформа в СССР в период перестройки

Конституционная реформа в СССР в период перестройки - новый этап конституционного развития российского общества, связанный с важными крупномасштабными мероприятиями, вызванными принципиальными изменениями в жизни нашего государства в конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ века.

Научная дискуссия по проблеме конституционного обновления единого союзного государства протекала в фарватере политических преобразований. В то же время, историография проблемы свидетельствует о том, что никто из участников дискуссии не ставил под сомнение необходимость радикальных перемен и их законодательного закрепления в новой Конституции

↑К вопросу о конституционной реформе в СССР в период перестройки

В научных и общественно-политических журналах страны дискуссия о реформе была начата весной 1989 г. и завершилась весной 1991 г. В ней приняло участие 23 человека, было опубликовано 16 статей[1]. Это в шесть раз меньше, чем было опубликовано за то же время в тех же изданиях статей по проблеме нового Союзного договора. Научная дискуссия по проблеме конституционного обновления единого союзного государства протекала в фарватере политических преобразований. Весной 1991 г. она была окончательно вытеснена проблемой Союзного договора. Вопрос о новой Конституции СССР был фактически снят с повестки дня. Это обусловлено тем, что, вопреки итогам Всесоюзного референдума 17 марта 1991 г., был взят курс на ликвидацию федеративного (союзного) государства и создание конфедерации (содружества) суверенных государств, которая не предполагала Основного Закона. Научная интеллигенция быстро отреагировала на перемену планов в коридорах власти.

Подавляющее большинство статей было посвящено двум аспектам; во-первых, политико-правовой характеристике принятых Верховным Советом СССР и Съездами народных депутатов СССР; во-вторых, предложениям по конституционному преобразованию СССР главным образом в сфере национально-государственного устройства. В двух статьях содержались проекты новой Конституции Советского Союза (незаконченный проект академика А. Д. Сахарова и проект профессора Д. Л. Златопольского), в одной — концепция новой Конституции СССР, предложенная Институтом государства и права АН СССР.

Первая статья по проблеме была опубликована спустя несколько месяцев после того, как 1 декабря 1988 г. XXII внеочередная сессия Верховного Совета СССР 11-го созыва внесла серьезные изменения и дополнения в Конституцию СССР 1977 г. Оценивая историческое значение сессии, М. С. Горбачев, совместивший к тому времени должности руководителя партии и главы государства, специально подчеркнул, что именно ее решения вывели СССР «на путь революционной перестройки»[2]. Исследователи назвали решения сессии первым шагом конституционной реформы в СССР[3]. Последующие шаги (этапы) связывались уже с решениями I, II, III и IV Съездов народных депутатов СССР (соответственно май-июнь 1989 г., декабрь 1989 г., март 1990 г., декабрь 1990 г.). Доцент Ростовского государственного университета Ж. И. Овсепян стал автором последней статьи по проблеме конституционной реформы в СССР. Статья была первой и единственной попыткой анализа всего хода реформы за два с половиной года. В ней дана правовая характеристика восьми документов реформы: Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» от 1 декабря 1988 г., принятого Верховным Советом СССР на XII внеочередной сессии 11-го созыва: постановления; постановления I Съезда народных депутатов СССР «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР», в котором ставилась задача «безотлагательно начать работу по подготовке новой Конституции», и постановления того же съезда о создании Конституционной комиссии для решения указанной задачи; трех конституционных законов, принятых II Съездом народных депутатов СССР. — «Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов, Верховного Совета СССР и их органов» от 20 декабря 1989 г., «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам избирательной системы» от 20 декабря 1989 г., «Об изменениях и дополнениях ст. 125 Конституции СССР» от 25 декабря 1989 г.; Закона «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» от 14 марта 1990 г., принятого III внеочередным Съездом народных депутатов СССР; Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» от 26 декабря 1990 г., принятого IV Съездом народных депутатов СССР.

↑Предпосылки реформы

Предпосылки реформы автор усматривал в курсе XIX Всесоюзной партконференции на «преодоление отчуждения народа от власти», а в самой реформе ‑ на отражение процесса «перераспределения власти». Исследователя искренне удивили «крутые виражи реформы», которая вначале вела к становлению парламентской формы правления в СССР, затем резко повернула к президентской, вначале создавала гарантии против режима единовластия, затем стала создавать «достаточно сильную политическую фигуру» в лице Президента СССР с чрезвычайно широкими властными полномочиями[4].

Однако не все ученые это удивление разделяли. Так, вице-президент АН СССР, народный депутат СССР, председатель редакционной комиссии IV Съезда народных депутатов СССР В. Кудрявцев не видел противоречия «между президентской исполнительной властью и Советами как органами законодательной власти». На вопрос корреспондента: почему же Указы подписывает президент, а не Председатель Верховного Совета? ‑ глава высшего законодательного органа, академик отвечал просто: потому что он не только глава исполнительной власти, но и высшее должностное лицо государства. Подписывая Указы, президент осуществляет «взаимодействие и связь» между двумя ветвями власти[5]. Позиция В. Кудрявцева была последовательной. Еще в начале 1990 г. он вместе с директором Института государства и права АН СССР Б. Топорниным опубликовал статью, в которой рассматривал процесс изменения и дополнения Конституции СССР 1977 г. как процесс создания новой Конституции СССР, создания «не сразу, а по отдельным блокам, кирпичикам». Авторы считали, что в центре Конституции государства должно стоять не государство, а человек[6]. Таким человеком стал Президент СССР.

В разгар конституционного реформирования Союза ССР исследователи все еще обсуждали вопрос: с чего начать работе над Конституцией? Первый заместитель директора ВНИИ советского государственного строительства и законодательства Ю. Тихомиров предлагал начать разработки современной конституционной теории, без которой «нельзя двигаться вперед», затем разработать Союзный договор, который «первичен в сравнении с Конституцией СССР». Но договор в тексте Конституции лишь упомянуть, а не включать, поскольку это умалит его «самостоятельную ценность»[7]. Таким образом, автор предполагал сосуществование документов: одного «учредительного» (Договор), второго «регулирующего» (Конституция).

Доктор юридических наук М. Шафир и кандидат юридических наук А. Козлов предлагали начать с разработки и подписания нового Союзного договора и до тех пор, пока этот вопрос не будет решен, вопрос о Конституции отложить. В дальнейшем новый Союзный договор включить в текст новой Конституции. Авторы настаивали на своей точке зрения, несмотря на заявление о том, что Договор об образовании СССР 1922 г. «является открытым и сохраняет свою юридическую силу по сей день». Отсутствие упоминания о Договоре 1922 г. в Конституции СССР 1936 и 1977 гг. они расценили как «деформации, которые произошли в Советской Федерации в годы тоталитарного режима»[8]. Противники единого государства Шафир и Козлов предлагали исключить Союз из процесса разработки и подписания нового Союзного договора, считая это «исключительной прерогативой» субъектов Союза. При этом они ссылались на опыт подписания Договора 1922 г., когда Союз ССР являлся «хотя бы одной из сторон», заключивших Договор.

В ходе дискуссии более откровенно выразил позицию противников единого государства доктор исторических наук Н. Попов. Анализируя конституционный кризис, разразившийся осенью 1990 г., автор видел его выражение в нежелании республики подчиняться приказам центра, т. е. в фактическом нарушении союзной Конституции, в которой было закреплено верховенство законов Союза над республиканскими. Выход из кризиса Попов видел в ликвидации « источника проблемы» — Koнституции СССР. Вначале приостановить ее действие, затем вообще ликвидировать вместе с союзным правительством и союзным парламентом. А далее республики сами решат, что делать: то ли создавать новый Союз, то ли конфедерацию, то ли объявить полную независимость[9].

Еще более ясную позицию занял В. Белоцерковский, член защитного движения в СССР, посвятивший свою статью критике проекта А. Д. Сахарова. Поскольку Сахаров предложил Конституцию для Союза республик, автор увидел в проекте пережитки «державного мышления». По мнению автора, Союз республик может строиться лишь на конфедерация, а для конфедеративного союза конституция не нужна, ему нужен Союзный договор. «Конституция ‑ это для федеративного или унитарного государства». Но на этом Белоцерковский не остановился и предложил идти дальше в освобождении сознания «от имперского мышления», а именно отказаться и от Союзного договора, так как «очень мало шансов есть на создание даже и конфедеративного Союза республик». Свою позицию правозащитник аргументировал тем, что «мало кто захочет остаться в Союзе с Россией» из-за ее великого удельного веса[10].

Академик А. Д. Сахаров, избранный народным депутатом СССР, первым выступил против конституционной реформы в форме изменений и поправок Конституции 1977 г., за принятие новой Конституции страны. Страну он не определял как «государство» (тем более «единое»), а лишь как «Союз Советских Республик Европы и Азии» (вариант названия, предложенный В. И. Лениным в сентябре 1922 г.). Избранный I СНД СССР членом Конституционной комиссии, Сахаров первым предложил и проект такой Конституции. В декабре 1989 г., незадолго до своей скоропостижной кончины, он передал его народному депутату СССР от Литвы академику В. Статулявичюсу, который опубликовал проект в литовской Комсомольской правде» 12 декабря 1989 г. В том же месяце он был напечатан в политическом еженедельнике «Новое время»[11].

Проект составлен на основе конвергенции («встречного плюралистического сближения») социализма и капитализма. Два десятилетия автор отстаивал эту позицию, видя в ней единственный путь к «кардиналъному решению глобальных и внутренних проблем». В проекте она возведена в число первоочередных задач Союза. Исходя из нее. Сахаров предложил ликвидировать иерархическую структуру СССР, сделав субъектами Союза («структурными составными частями») все существование в то время национально-государственные и национально-административные образования числом более пятидесяти. Кроме того, проект предполагал ликвидацию Российской Федерации как единого целого: вначале ополовинить, выведя из ее состава все автономии, затем оставшуюся часть разделить на четыре округа (Европейская Россия, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь) «с полной экономической самостоятельностью». Академик Сахаров сформулировал и «цель народа Союза» ‑ счастливая, полная смысла жизнь», но свел ее лишь к гражданским правам человека, обойдя молчанием социально-экономические права.

В этом отношении значительно дальше пошел Институт государства и права АН СССР, который считал «важнейшей частью» Конституции Декларацию прав и свобод человека. Декларация заняла большую часть предложенной институтом концепции новой Конституции, Вслед за идеологами диссидентского движения 60-80-х годов составители концепции отстаивали приоритет прав «первого поколения» (политических и личных) над правами «второго поколения» (экономических и социально-культурных). Ведущие ученые института надеялись, что будущая ситуация станет гарантом перестройки[12], а его директор Б. Топорнин высказал нерешительную уверенность в принятии Конституции в 1991 г.[13]

Особое место в историографии проблемы занимают прикладные аналитические материалы 10 сотрудников Института этнографии АН СССР относительно статей новой Конституции СССР, затрагивающих тему национальных отношений. Опубликованные в 1990 г. в двух номерах журнала «Советская этнография», они отразили научное, политическое и идеологическое разномыслие авторов как в понимании этнонациональной ситуации в стране, так и в предложенных мерах для ее трансформации. Свою растерянность перед развернувшимся в стране социально-экономическим и политическим кризисом ученые попытались скрыть радикальностью своих противоречивых предложений: отказаться от принципа национальной государственности как противоречащего концепции правового государства и перейти к федерации преимущественно политико-территориальных образований без права выхода из Союза, одновременно «заморозив» существующее национально-государственное устройство СССР (Ю. В. Бромлей, С. В. Чешко): разработать «новое мышление» в сфере национальных отношений, чтобы радикальные реформы основывались «на какой-то генеральной концепции» (В. А. Тишков); четко обозначить право не только нации, но и этнических групп и каждого человека на национальное самоопределение (К. В. Чистов); в основу нового Союза положить идею «конфедерации федераций», предоставив любой национально-территориальной единице право на выход (М. Н. Губогло, Э. В. Тадевосян): нужна не Конституция, а Союзный договор, так как СССР из государства должен превратиться в Союз Суверенных Государств и поскорее, иначе «от Советского Союза может не остаться не только Союза, но и ничего советского» (С. А. Арутюнов): строить Союз не на демократическом централизме, а на консенсусе субъектов, имеющих право на различные союзы в пределах СССР (О. И. Шкаратан); превратить СССР в «ассоциацию национальных автономий» с правом выхода (В. И. Козлов)[14].

Историография проблемы свидетельствует, что никто из участников дискуссии не ставил под сомнение необходимость радикальных перемен и их законодательного закрепления в новой Конституции. Изменения и дополнения в Конституцию СССР 1977 г. рассматривались как мера временная, переходная. Вопрос о предпосылках перемен практически никого из авторов не интересовал. Научную мысль волновали только перспективы, только они будоражили фантазию ученых. А ведь обращение к вопросу о социально-экономических и политических предпосылках реформы, как и всей перестройки, помогло бы многое прояснить и развеять иллюзии.

Ю. Я. Терещенко

↑Рекомендуемая литература

Лазарев Л. В., Слива А. Я. Конституционная реформа - первый этап // Советское государство и право. 1989. №3; Сахаров А. Д. За день до кончины... (Публикация незавершенного проекта Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии) // Новое время. 1989. №52;

Белоцерковский В. О будущей конституции и проекте Сахарова Октябрь. 1990. №10;

Белоцерковский В. О будущей конституции и проекте Сахарова // Октябрь. 1990. №10. С. 143.

Бирюков П. Н. О концепции новой Конституции Союза ССР: международно-правовые основы // Советское государство и право. 1991. №4;

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. №28. Ст. 538, 540; №28.