Местное самоуправление

Местное самоуправление - многоаспектная категория, обозначающая одну из форм власти народа (публичной власти), одну из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленное в Конституции право граждан, особого рода деятельность органов местного самоуправления и населения, а также институт гражданского общества.

↑Трактовка понятия

Трактовка понятия « местное самоуправление» как формы власти народа является наиболее распространенной. Именно такая интерпретация заложена в законодательном определении местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

Однако фактически категория местного самоуправления значительно шире. Под местным самоуправлением понимается также:

1) одна из основ конституционного строя Российской Федерации;

2) закрепленное в Конституции право граждан;

3) особая форма деятельности;

4) институт гражданского общества.

Следует отметить неоднозначность взглядов на природу местного самоуправления. Местное самоуправление зачастую рассматривается как институт, имеющий исключительно общественную природу, и соответственно первичный по отношению к государству и независимый от него. И хотя местное самоуправление обеспечивает некоторую децентрализацию управления, оно все же остается встроенным в систему государственной власти.

Согласно другой распространенной в литературе позиции местное самоуправление суть продолжение государственной власти на местном уровне. Связь государственного управления и местного самоуправления отмечал выдающийся дореволюционный исследователь В.П. Безобразов.

Хотя местное самоуправление обеспечивает некоторую децентрализацию управления, оно все же остается встроенным в систему государственной власти.

Сегодня в юридической литературе господствует точка зрения, согласно которой местное самоуправления имеет двойственную, общественно-государственную природу. Такой подход главным образом обусловлен проблематичностью определения вопросов исключительно местного (хозяйственного и общественного) значения, которые должны быть предметом ведения органов местного самоуправления, и вопросов исключительного государственного значения.

В связи с этим правомерно сделать вывод о том, что задача государства состоит в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления таким образом, чтобы к компетенции каждого уровня власти относились те вопросы, которые на этом уровне могут быть решены с наибольшей эффективностью.

↑Местное самоуправление как форма народовластия (форма публичной власти)

В правовой доктрине местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, существующая наряду с двумя другими формами власти народа (публичной власти), – государственной властью и общественной властью. В связи с этим уместно сослаться на часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Таким образом, истоки местного самоуправления как формы народовластия (формы публичной власти) лежат в конституционном принципе народного суверенитета.

Профессор В.С. Мокрый – автор многих ключевых положений реформы местного самоуправления в современной России, один из главных разработчиков Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлениz в Российской Федерации», определяет местное самоуправление как институт публичной власти в гражданском обществе.

Впервые понятие «публичная власть» как форма власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправление, было использовано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. №3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправление.

Следует подчеркнуть, что приведенный выше перечень консультативных и императивных форм непосредственной демократии, закрепленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является наиболее полным в современном российском законодательстве. Необходимо также отметить, что указанный перечень является открытым.

↑Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации

Институт местного самоуправления закреплен в главе 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя Российской Федерации» (часть 2 статьи 3, статья 12). Это позволяет рассматривать местное самоуправление в качестве одного из основополагающих принципов организации системы управления в стране, одного из основных устоев государственной и общественной жизни.

Провозглашение местного самоуправления одной из основ конституционного строя Российской Федерации свидетельствует о высокой оценке роли местного самоуправления со стороны государства. Закрепление местного самоуправление в качестве одной из основ конституционного призвано обеспечить более высокий уровень гарантий местному самоуправлению как демократическому институту, который не может быть ликвидирован.

↑Местное самоуправление как право граждан («местного сообщества»)

Местное самоуправление как право граждан («местного сообщества») следует понимать как реальную возможность населения соответствующей территории ( муниципального образования) самостоятельно заведовать своими делами решать актуальные вопросы своей жизнедеятельности.

Местное самоуправление представляется возможным рассматривать не только как субъективное право каждого гражданина, но и как коллективное право, т.е. право «местного сообщества» или общины. Воплощением такого подхода к пониманию местного самоуправления является теория свободной общины или теория естественных прав общины, сформировавшаяся в первой половине XIX века. Согласно данной концепции община является первичным по отношению к государству образованием, а право на местное самоуправление – естественное и неотъемлемое право общины.

Теория свободной общины заслуживает особого внимания, т.к. ее черты несложно обнаружить в формулировке статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая начинается со слов «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Таким образом, право на местное самоуправление не создается и не октроируется государством, а существует самостоятельно и может только признаваться и гарантироваться им.

↑Местное самоуправление как деятельность

Категория « местное самоуправление» включает деятельностный аспект. Местное самоуправление реализуется в непосредственной деятельности населения, а также в деятельности органов местного самоуправления, которые являются представителями населения муниципального образования и выразителями его интересов.

Законодательство Российской Федерации установило пределы местного самоуправления как особого рода деятельности. Пределы местного самоуправления ограничены его компетенцией, которая раскрывается в понятиях « вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления».

Возможность осуществления в рамках местного самоуправления деятельности, как по решению вопросов местного значения, так и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, также позволяет говорить о двойственной, общественно-государственной природе местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно и за счет собственных средств местного бюджета. Таким образом, гарантией самостоятельного и эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения является наличие достаточной экономической основы.

В том случае, если какой-либо вопрос с наибольшей эффективностью может быть решен на местном уровне, при этом центральной власти необходимо сохранить за собой максимальную контрольную и координирующую функции при его решении, используется институт делегирования полномочий органам местного самоуправления. Отдельные государственные полномочия передаются (делегируются) органам местного самоуправления только на основании закона.

Деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий с экономической точки зрения должна быть полностью обеспечена за счет средство бюджета того уровня, с которого полномочия передаются. Органы государственной власти обязаны обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными ресурсами, а также финансовыми средствами, которые передаются органам местного самоуправления в виде целевого трансферта – субвенций.

↑Местное самоуправление как институт гражданского общества

Местное самоуправление является механизмом, позволяющим населению участвовать в решении вопросов собственной жизнедеятельности. Однако участие в местном самоуправлении – это право, но не обязанность гражданина. Поэтому эффективно работающее местное самоуправление может существовать только там, где население способно к самоорганизации, т.е. в рамках гражданского общества, и только при условии наличия достаточной степени свободы для проявления такой самоорганизации.

Именно местное самоуправление является проводником местного интереса. На это как на одно из оснований общественной жизни указывал профессор Г.В. Барабашев. Вместе с тем Г.В. Барабашев отмечал, что местное самоуправление должно быть выразителем и общегосударственного интереса, т.е. взаимодействовать и с центральной властью.

Думается, что в этом состоит особенность местного самоуправления как института гражданского общества. Местное самоуправление является связующей нитью между государством и обществом, местом «согласования воль».

Местное самоуправление как институт гражданского общества обладает большим созидательным потенциалом, поскольку дает возможности для возникновения и реализации гражданских инициатив. При этом юридически закрепленные гарантии местного самоуправления ( право на судебную защиту, экономическая самодостаточность, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и т.п.), призваны обеспечить самостоятельность деятельности, осуществляемой в рамках сферы ответственности местного самоуправления.

Как институт гражданского общества местное самоуправление противопоставляется административно-чиновничьему государственному аппарату. Так, дореволюционный исследователь И.И. Дитятин обращал внимание на то, что местное самоуправление является противовесом бюрократическому механизму государства.

Местное самоуправление является фактором развития гражданского общества изнутри, так как посредством демократических институтов (местный референдум, правотворческая инициатива, публичные слушания и др.) способствует вовлечению населения в решение вопросов управления соответствующей территорией, формированию активной гражданской позиции. Местное самоуправление мотивирует граждан принимать участие в улучшении условий и качества жизни в рамках своего муниципального образования.